全面科学高效审判管理体系之构建

　　管理是软实力，管理更是生产力，任何机构的运行和特定职能的实现，都必须辅以与之相应的管理工作。就人民法院而言，法院管理可以分为审判管理、司法人事管理、司法政务管理三个主要部分，三者共同的出发点和落脚点是提高案件的审判质量和效率。审判执行是法院工作的第一要务，相应地，审判管理在整个法院管理体系中占据主导性地位，是法院管理的重中之重。近年来，审判管理工作日渐被重视，并且被置于司法改革的显要位置。审判管理体制的改革问题也相应地成为司法界讨论的热点问题。我国现行的审判管理制度有其进步性，但也存在一些弊端，只在在总结现有审判管理优秀成果的基础上，进行有针对性的改革，逐步建立全面、科学、高效的审判管理体系，才能更好地发挥审判管理的“指挥棒”效应。

　　一、审判管理的概念及我国审判管理体系的历史沿革

　　（一）审判管理释义

　　所谓管理是为了有效地实现组织目标，由管理人员利用专门的知识、技术和方法对组织活动进行计划、组织、领导与控制的过程。[1]管理的基础在于提供制度性保障，整合资源，优化配置，使整体发挥大于各部分之和的合力。审判管理，是指人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法，对审判工作进行合理的安排，对司法过程进行严格的规范，对审判质效进行科学的考评，对司法资源进行有效的整合，以确保司法公正、廉洁、高效。简言之，审判管理就是围绕审判这一法院核心业务所进行的管理。具体而言，审判管理的实质内涵主要包括相互关联的四个方面：第一个方面是核心管理，即指关于落实审判政策、协调审判步伐、加强案例指导的认识和把握问题；第二个方面是指审判流程管理，主要是指案件操作环节的问题，即案件从立案到执行的全过程的管理工作，包括立案、审判、审判监督、执行等各个环节的操作；第三个方面是指主体管理，主要是指对法官及法院其他工作人员的管理问题。通过对这一方面的管理，明确法官及法院其他工作人员职责范围，从而优化审判资源配置；第四个方面是指质量管理，主要内容包括案件质量评查、裁判文书质量评查、法官审判质量档案。

　　审判管理体系，是指审判管理过程中各个管理环节相互联结而构成的有机统一体。法院的审判管理活动同时也是对法院审判执行工作进行检验的过程。通过它的运行，以公开化、透明化的信息手段，运用审判数据，发现审判管理过程中“看不见”、“摸不着”、“管不到”而又现实存在的问题，并随时发布，为各级领导决策提供参考，保证法院审判工作的质效。科学的审判管理体制是保障司法走向公正、高效的必由之路。

　　（二）新中国审判管理体系的历史沿革

　　我国的审判管理制度形成于人民法院建设的初期，并被沿袭至今。从其发展历程来看,其具体内涵和表现形式在不同历史时期呈现不同的特点。[2]

　　1.第一阶段(建国后-2000年)表现为高度收权的审判管理模式。2000年以前，人民法院的审判管理基本上是实行行政管理的模式，层层领导。法院裁判文书必须经过院、庭长审批、签发才能对外公布。而且院、庭长可以对文书中的事实认定、证据分析、法律适用、裁判结果等文书的实质裁判内容进行变更。院、庭长还可以通过行政命令的形式对审判过程进行管理。此种管理模式下,审判管理行为侵入审判活动领域,致使司法裁判活动带有浓厚的行政色彩，院、庭长成为事实上的一级审判组织，对案件处理具有最终决定权,严重弱化了案件审判法官应有的审判权。

　　2.第二阶段(2000年- 2004年)表现为高度放权的审判管理模式。2000年后，按照最高人民法院“一五改革纲要”的要求逐步形成了以各部门自行管理和相关职能部门纵线管理相结合的审判管理模式。各地法院相继开始选任审判长，并进行合议庭职责改革。审判管理权限和方式随之发生重大变化。这一时期，大部分案件的裁判权和裁判文书签发权交由合议庭和审判长独立行使，只有极少部分案件须由院、庭长签批把关。而且院、庭长无权改变裁判结果，只能提出不具有强制性的指导性意见。从2000年开始直到2004年，全国各法院大都采取了该模式，审判组织的审判职权得到空前强化，同时院、庭长的审判管理权逐渐被边缘化，并形成所谓的“大立案”模式。立案庭被赋予了立案、分案、案件排期、审前准备、审限管理等职能。但由于立案庭把业务职能和监督职能合二为一，致使其审判管理的职权难以得到有效行使。

　　3.第三阶段(2004年以后)表现为约束型放权的审判管理模式。2004年以后，高度放权模式下制定的相关规定大多在实务中都被废止或发生了异变，院、庭长的审判管理权又开始向收权回归。此种审判管理模式界于高度放权与高度收权之间，故称其为约束型放权模式。在这一模式下，“大立案”模式逐渐被摈弃,立案庭的审判管理职能被弱化。然而,除院、庭长的指导监督权有所加强之外，其他形式的审判管理措施并未能及时跟进，整个法院的审判管理处于单一、无序的状态。

　　纵观审判管理的发展历程，可以清楚地看到，审判管理改革的方向是从分散到集中、从无序到有序、从随意到制度化。通过建立健全集中统一的审判管理体系，并使之规范化、制度化、体系化，从而实现对审判组织和审判权运行的有效管控。

　　二、我国现行审判管理体系的弊病

　　自从开展专门的审判管理工作以来，全国各级法院已初步将审判权同其他司法行政权分离开来，弱化了对审判工作的行政化管理，完善了权力运行监督制约机制，促进了审判的公正和效率，并且成效明显。但是，我国法院现行的审判管理体系还存在诸多问题，概括说来，主要体现在以下几个方面：

　　1.少数干警对审判管理的认识不够到位。随着社会经济的持续快速发展，社会矛盾日益增多，法院的审判任务也日益繁重。再加上受当地经济条件的影响，有些法院办案条件差，案多人少的矛盾越来越突出。不少法院的法官只知埋头办案，无视审判管理的重要性，甚至还有少数干警有令不行，有禁不止。这些法官没有正确处理好审判与管理的关系，只片面追求审判，而忽视了管理。法官作为审判管理的主体，未能正确认识自己在审判管理中的角色，始终认为自己只是被管理者，在审判管理工作中不积极配合，没有从思想高度上认识到审判管理的重要性。

　　2.诉讼的基本原则和制度功能难以完全实现。现行的审判管理模式带有极强的行政化和集权化色彩，只强调法院独立行使审判权，而不注重合议庭、审判法官在的作用。在此种管理模式下，院长、庭长享有案件审批权，合议庭对案件没有最终裁决权。案件的裁判结果实际上是由未参加案件审理的法院院长、庭长凭借司法经验和对法律的理解决定的。法院在日常工作中不适当地放宽了法律规定的“重大、疑难案件”的范围，审判委员会的职能被任意扩大，其成为实际上的一种“超审判组织”。法院内部对审判权的多层分解以及由此而产生的逐级请示报告制度，使得对审判工作的管理责任变得分散，对案件的管理失控，公开审判、合议制、“两便”原则等难以得到落实，严重阻碍了诉讼基本原则和制度功能的实现。

　　3.审判程序的保障作用难以充分发挥。审判程序和审判管理密切相关，审判程序是审理案件的规则和制度，解决的是诉讼程序问题。审判管理是审判环节和审判组织的运作机制，解决的是审判秩序管理问题。前者是后者的前提和依据，后者是前者的保障和补充。但现行的审判管理模式置二者的密切联系于不顾，忽视了程序对审判的保障作用，缺少对诉讼程序实行一体化管理的专门机构。现行案件审判实行行政首长负责制，不注重程序管理，程序的作用被领导的意志所替代，不仅审判程序的公开性差、透明度低，也使实体裁判中的“暗箱操作”有了“可乘之机”。行政首长负责制的管理模式，弱化了法院内部的执法监督，使得程序的保障作用难以充分发挥。另一方面，法官对个案的审判流程拥有绝对的控制权，且不受其他权力制衡，极易导致法官随意增减审判程序。

　　三、审判管理体系的重构

　　科学的审判管理体系是保障、促进人民法院审判执行工作科学发展的重要基础和强大推力。我们必须在总结现有审判管理成功经验和优秀研究成果的基础上，针对存在问题，因地制宜，坚持正确的构建原则，构建全面科学合理的审判管理体系。

　　（一）重构审判管理体系应把握的原则

　　1.遵循审判规律原则。程序化是司法权运作的显要特点，而审判流程管理正是对司法程序管理的科学配置与精细操作，以实现程序的透明度，提高其可操作性。在现行的院、庭长行政管理体系难以消除的现实条件下，标准化、节点化、可操作性强的审判流程可以帮助院庭长进一步理清自己的管理范围，为其提供强有力的管理抓手。

　　2.坚持以人为本原则。与企业的生产流水线不同，审判行为既有标准化、程序化运作的部分，适宜运用流程管理，但其同时也有创新性、个性化的部分，如自由裁判权的运用，需要一定的流程空间与机制弹性。审判管理的基调应该是以督促协调为主而非考核为主，以鼓励为主而非惩罚为主，应引导法官自律而非约束法官的个性。管理的机理是以他律促进和提升自律，既要通过规范化的操作，规避拖沓、散漫等人性固有弱点，又要通过管理，调动人的积极性，激活人的创造性。

　　3.注重管理效益原则。此原则即是指要借助现代化的信息技术手段，通过打造扁平化管理结构，化审判质效指标，保障及时信息录入，实现对审判过程的有效监控，努力使管理者和被管理者、管理信息采集者与管理成果利用者处于同一个平台，实现审判运行机制信息的互联互通、资源共享和数字化管理等目的

　　（二）全面科学高效审判管理体系的构建

　　1.建立综合性的审判管理模式。要逐步建立以审判委员会为决策机构的宏观管理,以审判管理办公室为专门机构的中观管理,以院庭长为基础单位的微观管理,组成全新的综合性审判管理模式。该模式以审判管理专门机构为主导,审委会和院庭长等各层面主体积极参与。

　　首先，要设立审判管理的专门机构。这一机构要担负过程监管、绩效考核、质量评价、督查督办以及统筹协调等职责,从进入诉讼到结案归档进行全程管理监督。这一举措可以发挥审判管理的主导作用,将各项分散的审判管理措施有机整合在一起, 形成一体化、全方位的审判管理体系,切实解决“管理割据”和“管理缺失”的问题。

　　其次，要完备配套管理机制。除了专门机构以外，审判委员会和院、庭长也是重要的审判管理主体。审判委员会要定位为审判管理的领导决策机构，负责研究带有普遍性的法律问题和进行审判管理宏观决策。通过听取审判运行态势分析报告、案件质效评查报告、专题问题探讨等方式，加大其对审判管理有关事务的研究力度，准确深入把握审判运行中存在的新情况、新问题、新趋势，及时分析成因、总结经验，查找不足，做出相应决策，从而维护审判机体的正常运行。院、庭长作为审判管理的重要力量除了要以听取汇报、参加案件研究、审签法律文书等方式进行个案把关以外，还应当在审判质量效率控制、法官业务素质以及法官审判绩效考核等方面承担审判管理职责。例如，要通过定期主持召开典型或类型化案例评析会，统一同类案件裁判的价值取向和法律适用；通过召集审判长联席会议或庭务会，集中研究审判工作中的重大、疑难、复杂法律适用问题，为审判组织提供具体指导意见；通过定期主持发改案件、信访案件和督办案件通报分析会，分析研究审判中存在的普遍性、倾向性问题、提出解决方案并督促落实。

　　2.明确具体考核标准，注重对法官审判业绩考核。现行审判质量效率评估体系的建立为法官业绩考核提供了量化的数据，为法院对审判工作实绩进行客观评价提供了可能。如何使审判质量效率指标与考评机制有效地进行对接，导入，是业绩考核的难点。业绩考核总体上包括对各家法院、各部门、各法官的审判业绩的评价，现行的审判业绩考评办法主要侧重于对法官个人审判业绩的考核，而对个人业绩的考核更侧重于审判效率方面的评估，但对审判质量方面的考核指标却不够具体、不够细化。因此，在对于个人业绩考核时往往出现指标数据反映与社会公众评价不一致的尴尬。也就是说，运用数据指标进行业绩评价存在局限性。为了使指标数据更客观科学地反映审判业绩的实际状况，必须改进评估体系的指标设置，加大质量指标的设置数量，将反映立案、庭审、裁判、执行等各个环节的质量指标均纳入评估范围，使质量评估指标更加细化、全面。同时，遵循客观、公正、公开的原则，通过量化考核，尽可能地对每一个法院、每一个庭室、每一个法官的工作实绩、审判作风、业务素质作一个近于客观真实的基本评定。因此，要制订切实可行的法官审判业绩考核办法，按照“分级管理，分类考核”的要求，根据不同岗位的工作智力因素和工作风险因素大小，采用完成本岗位工作职责得基本分，同岗同位进行比较。考虑岗位差异及案件难易程度，另行设置科学的智力系数方法，体现出简单劳动和复杂劳动的区别，以充分调动审判人员的积极性、创造性和主观能动性。审判管理与法官审判业绩考评合理对接是建立新型审判管理机制的必然要求，将法院审判质量效率统一指标体系和考评机制落实到法官审判业绩考核中去是综合性审判管理具有持久活力的关键所在。要防止审判管理、审判业绩考核脱节，或者尚未制定考核办法却急于对接从而导致简单对接的做法，从而影响新型审判管理机制的健康发展。

　　3.完善信息化条件下的审判流程管理。审判流程管理主要依托电子信息化管理平台,对案件运行过程进行必要的程序化控制，从而为审判活动的顺利推进提供保障和支撑。

　　首先，要大力推进电子信息化平台建设。信息化管理是审判管理工作的高级阶段，要借助现代信息技术，引进现代管理理念，对落后的管理方式、僵化的组织结构、低效的审判流程等进行全面而深刻的变革。要加大计算机网络管理平台建设力度，将各诉讼环节的操作过程、审判流程、统计分析、结案归档等均纳入计算机信息系统，实现审判管理工作流程与计算机软件运行流程对接，确保各类信息登录和数据自动生成，为实施规范化流程管理奠定坚实基础。

　　其次，要强化对审判流程的管理。要严格按照“立审分离、审监分离、审执分离、审管分离”的原则，结合审判管理软件在运行中的实际效果，不断完善审判流程管理系统，强化管理手段上的过程控制和在线监督。要变事后监督为事中监督，使监督制约更加及时有效。要重点抓好审判管理的关键环节，特别是对一些容易出现影响公正和效率问题的环节实行重点监管，从而达到事半功倍的效果。立案环节重点监控进入诉讼和排期开庭等程序的顺利推进；审理环节重点监控审限延长、中止、审限扣除、中断等情形；结案归档环节重点监控案件审判全程运行质效管理以及结案归档验收。

　　四、结语

　　审判管理是通过综合司法资源、优化司法资源配置的一种社会管理。审判管理伴随审判而生，是审判权运行的必然要求。随着社会主义市场经济的不断发展完善，人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对滞后之间的矛盾将会更加突出。我国司法体制改革不断推进，各地基层法院加强审判管理体系的建设必将成为一种趋势。通过审判管理，优化司法资源配置，提高司法队伍能力，服务审判工作，同时又制约和监督审判法官在自由裁量行为中的主观随意性，防止法官审判行为失控。审判管理体系建设涉及法院工作的方方面面，必须在我国社会主义的司法体制运行的框架内运行，必须符合我国基层法院的工作实际，只有这样其才能发挥出巨大的作用，才能对进一步完善我国司法体制改革具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　[1] 陈传明、邹宜民.管理学原理［M］.南京：南京出版社，2011:11.

　　[2] 李生龙、贾科.反思与重塑：法院系统内部审判管理机制研究［J］.西南政法大学学报,2010（4）.