服务和保障法治化营商环境的实践与建议

文 | 浙江省绍兴市中级人民法院课题组

司法治理作为营商环境建设的必要组成部分，在保障市场主体合法权益、维护公正稳定的市场秩序中发挥着重要作用。人民法院依法高效办理好每一起案件，是推进法治化营商环境建设最直接有效的方式。早在2017年8月，最高人民法院就印发了《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，对切实发挥审判职能作用，依法平等保护各类市场主体，推动完善社会主义市场经济主体法律制度等提出了明确要求。2020年1月，最高人民法院印发了《关于进一步做好优化营商环境工作的意见》，确定了“围绕‘执行合同’‘办理破产’指标，以问题为导向，加大改革力度，有效弥补制度机制短板，指导新增样本城市做好有关工作，为进一步优化营商环境奠定坚实基础”的总体目标。

本文结合浙江省绍兴市两级人民法院服务和保障法治化营商环境的具体实践，分析存在的问题和短板，为法院如何在服务和保障法治化营商环境中发挥更有效的作用提出建议和经验。

优化营商环境的实践与经验分析

2019年年初，浙江省高级人民法院等相关单位联合制定了有关“执行合同”和“办理破产”的两个行动方案，并在全省组织开展优化营商环境“10+N”便利化行动。浙江省绍兴市中级人民法院制定出台“提升执行合同质效”“办理破产便利化”两个行动方案，积极开展各项工作。

首先，坚持平等保护理念，依法保护产权和企业家合法权益。

一方面，妥善审理涉企纠纷。坚持各类市场主体法律地位平等、权利保护平等和发展机会平等的原则，推动形成公平有序、充满活力的法治化营商环境。2019年1月，绍兴中院制定实施《关于为民营经济高质量发展提供有力司法服务和保障的意见》，从11个方面提出了31条具体措施。2019年至2020年上半年，全市法院审结涉企纠纷5.2万件，涉案金额达465.6亿元。另一方面，切实保障胜诉企业合法权益。绍兴中院在全省率先出台《不履行生效裁判法律后果告知推送机制的意见》，建立实施不履行义务法律后果告知机制。2019年和2020年上半年，全市法院民商事案件自动履行率分别达到44.9%和42.7%。开展“联合执行月”等专项行动，加大执行力度。2019年，绍兴两级法院司法拘留7841人，同比增加157%；1.6万件案件罚款共5518.2万元，同比分别增加了7倍和28.3倍。发布失信被执行人名单4.8万人，限制高消费9.2万人次。强力打击拒执人员，2019年以拒执罪判处案件117件，共计120人，同比分别增加192%和252%。

除此之外，绍兴两级法院不断延伸司法服务职能，建立畅通院企沟通渠道，形成各类司法助企联络体系。2019年2月，绍兴中院制定实施《关于开展“服务企业服务群众服务基层”活动的实施意见》，并整理发布《民营企业常见法律风险提示》33条及典型案例23个。定期联合市企业家协会、越商大讲堂等行业协会、智库平台举办法律宣传讲座。2020年6月，绍兴中院与绍兴市检察院首次以联合形式召开环境资源保护新闻发布会，同时发布《企业环境污染法律风险提示手册》，梳理企业在生产经营过程中常见的环境违法行为，并提出防范法律风险建议。

其次，完善市场主体清理机制，为企业退出和再生打造法治化环境。

深化破产审判府院联动机制。2019年4月，绍兴中院与绍兴市政府讨论通过《府院联动服务企业联席会议制度》《府院推进“僵尸企业”出清工作方案》等文件，明确政府各部门与法院在推动“僵尸企业”出清工作中的职责。同时，法院主动对接税务、财政、经信等部门，出台《绍兴市本级企业破产费用专项补助资金管理和使用办法》《关于加快推进工业经济高质量发展若干政策操作细则》，推动完善破产费用保障机制。

强化破产审判力度，加大互联网技术在破产审判中的应用，依托“移动微法院”等网络平台，逐步实现简易破产案件全流程网上办理。2019年至2020年上半年，绍兴两级法院审结破产案件213件，盘活土地资源5255亩，处置厂房240.5万平方米，安置职工2642人。绍兴市上虞区法院审结的浙江金盾系破产重整案，受到最高人民法院党组书记、院长周强和时任浙江省委书记车俊的批示肯定，并入选最高人民法院公布的“2019年度人民法院十大商事案件”。

优化“执破”衔接机制，加大“执转破”衔接工作力度，充分发挥破产制度对化解执行积案、清理市场主体的促进作用。绍兴中院制定了“执转破”工作意见和办案指引，并建立部门联动机制，实行进度双月通报，探索破产审判部门法官和执行法官组成跨部门合议庭审理案件的举措。2019年至2020年上半年，绍兴两级法院执行移送破产审查案件383件，立案129件，化解执行案件3330件。

最后，深化司法领域改革，为企业提供便捷高效的权利救济渠道和诉讼服务。

推动建设更优质的诉讼服务。一方面，实施诉讼服务中心现代化工程，改善升级硬件等基础设施，全面打造24小时自助法院。绍兴两级法院率先在全国实现地区内法院24小时自助诉讼服务全覆盖。同时，制定诉讼服务清单和工作规范，提供诉讼流程图和常见诉状文书样式，全方位一次性告知诉讼条件和流程路径。此外，绍兴两级法院推动不动产司法拍卖全流程改革，努力实现不动产司法拍卖的一站通办、一网联办、一次办结。

推动建立全面的解纷体系。绍兴两级法院积极推动构建“属地纠纷镇街解、专业纠纷行业解、重大疑难复杂纠纷党委综合解”的诉讼前端多元化纠纷解决模式。2019年和2020年上半年，绍兴两级法院民商事新收案件同比分别下降6%和12.3%。

充分发挥智慧法院建设优势，采取“线上+线下”的“云工作”模式。绍兴两级法院全面实现电子卷宗随案生成，进一步实现无纸化办案办公，基本构筑起移动电子诉讼框架体系。2020年以来，绍兴两级法院通过网上立案27627件，占总数的81.3％；网上庭审1571件，占7.7％；电子送达文书48156件次，有效率达99.1%；在线证据交换4478次，调解案件1315件。

严格审判监督管理，加强对涉企案件流程节点的实时管控和动态跟踪，大力整治办案拖拉、违法超审限问题，规范审限延长、扣除、中止等情形的审批，限制延期开庭审理次数。落实常态化案件评查机制。深化“分调裁审”改革，完善小额速裁、简案速裁机制建设，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，实现“简案快审、繁案精审”。

实践中存在的问题及原因分析

尽管绍兴两级法院在优化营商环境方面取得了一定成效，但仍存在着一些问题。

在“执行合同”方面：一是解决商业纠纷的时间较长。2019年，全市法院一审审结民商事案件76703件，平均审理用时63.4天，平均执行用时82.6天，与先进地区相比用时偏长。2020年上半年，北京法院商事案件平均审理、执行用时分别为65天、72天，上海法院商事案件平均审理、执行用时分别为46天、58天。在送达用时方面，绍兴两级法院一审案件公告送达率7.8%，其中以企业法人为被告的公告送达案件占到全部公告送达案件的34.3%。二是解决商业纠纷的成本尚有降低空间。根据浙江省营商环境第二次试评价结果，绍兴市的解决商业纠纷成本占索赔额的比率为2.9%，位居全省第一。解决商业纠纷的成本不仅仅是指诉讼费用，还包括可能存在的律师费、鉴定费等。诉讼费用有国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》这一刚性规定。但在实践中，律师费标准颇有争议；在鉴定费部分，目前确实存在对鉴定机构监管不足的问题，未能彻底杜绝乱收费现象。但总体而言，解决商业纠纷的成本尚有降低空间。

在“办理破产”方面：一是收回债务所需时间偏长。近4年，绍兴两级法院的破产案件平均审理时间基本维持在500-550天之间（详见图一），且整体呈现稳定下降态势。但与全省的平均水平相比有较大差距。二是收回债务所需成本较高。收回债务所需成本指破产案件办理中的全部诉讼成本。抽取2017年至2020年上半年绍兴两级法院审结的39件破产案件作为样本进行测算，收回债务所需成本的比重呈波动上升态势，比例明显偏高。三是债务回收率较低。近4年，绍兴两级法院破产案件的债务回收率一直处于较低水平（详见图二），也是“办理破产”指标中的短板项目。

课题组通过研讨，分析问题的原因存在以下几点：

一些法院对营商环境建设的认识和工作不够到位。绍兴有的法院缺乏深入研究、系统谋划、严密部署和有效落实，工作机制尚不健全，工作合力尚未形成。部分法官对营商环境建设的必要性和审判工作对促进营商环境建设的重要作用认识不足，只专注于埋头办案，没有把办好每一个具体案件与建设营商环境有机结合起来，成效不明显。对营商环境评价这项新的工作，特别是对评价指标体系研究不深不透，具体工作的切入点和着力点不明确，缺乏有效抓手。

系统内评价体系需要细化完善。在“执行合同”指标方面，目前法院内部审判质效评估数据中相关的主要指标，缺乏更为细化的子项目统计，无法精准显示平均立案天数、平均送达天数、送达至开庭和开庭至判决的平均天数等对营商环境评价有着重要意义的客观情况。同样的问题也存在于裁判执行等环节。在“办理破产”指标方面，当前系统内部数据项目的涵盖内容有限，不能全面反映办理破产的时间、成本、结果和机制运行的情况。

部门协同合力需要增强。营商环境建设是一项系统工程，离不开各部门的协同配合，如社会信用体系的建立完善等。具体来说，如“执行合同”指标下“司法程序质量”中的替代性纠纷解决指数问题，现实中部分商事纠纷未能在源头通过多元方式得到及时有效化解，相关利益方对司法程序仍然过于依赖。又如，在“办理破产”指标的优化上，绍兴两级法院虽然都建立了府院联动机制，但与真正落地见效尚有差距，涉及职工安置、财产处置、税收处理、信用修复、工商登记注销等具体问题，与相关职能部门的配合还需进一步加深。

进一步优化营商环境的措施和建议

针对上述问题，课题组提出如下建议：

深化思想认识，加大工作力度。在思想上要提高站位，深刻领会习近平总书记关于“法治是最好的营商环境”的科学论断。要切实把优化营商环境工作摆上重要议事日程，加强组织领导和分析研究。组建工作专班，明确目标要求，压实工作责任，实施挂图作战。对需要跨部门协同配合的工作，法院可以主动向地方党委政府提出建议、提供方案，并与有关部门沟通协调，解决难点，打通堵点，为服务保障营商环境建设工作创造良好的外部条件。要完善内部评价体系，细化相关各项质效数据，努力确保能够及时精准地反映营商环境动态水平和变化趋势，使具体工作有的放矢。要加强动员力和组织力，引导督促法官把具体的审判工作与优化营商环境有机结合起来，汇聚点滴力量，为营商环境建设奠定深厚扎实的工作基础。

坚持问题导向，创新工作举措，围绕提质量、减时间、降成本的总体目标，充分发扬改革创新精神，研制新措施，推动新实践。一方面，健全一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，为当事人提供解决争议的多种路径选择，提升诉讼救济的便利度。制定施行《民事诉讼程序繁简分流改革实施细则》，扎实推进商事纠纷繁简分流、轻重分离、快慢分道的机制，促进审判工作提质增效。加大综合治理“执行难”工作力度，正确处理执行的强制性与善意文明执行的关系，依法打击“拒执”犯罪，确保生效裁判文书得到及时执行、当事人合法权益得到及时实现。另一方面，构建“立审执破”全新工作格局，顺畅流转机制，完善节点控制，加快程序推进。在破产管理人遴选中尝试加大对参选管理人收取报酬标准所作承诺的评价分值，推动降低破产成本费用。同时，充分发挥智慧法院建设成果作用，更加广泛地运用智慧送达、线上庭审、网络债权申报和资产拍卖、远程债权人会议、庭审直播和裁判文书公开等技术。组织力量深入研究营商环境评价指标体系和工作方法，做好相关样本的研究工作。完善法官办案质效考评体系和机制，进一步调动和保护工作积极性，解决好“案多人少”矛盾，提高办案质量和效率。

加强府院联动，形成工作合力，主动大力争取党委、政府对法院优化营商环境的支持，合力推进营商环境建设。一方面，信用体系及相应惩戒机制是营商环境重要的基础性内容，政府要整合资源力量，打破信息孤岛，推进共享共治，对失信者在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面依法予以惩戒；另一方面，要切实把已有的相关府院联动机制落到实处，确定牵头部门，推动机制的实质化、常态化运作，有效解决法院在优化营商环境中需要政府部门协同解决的问题。促成法院与政府部门联合制定关于“执行合同”“办理破产”的便利化行动方案，进一步细化落实府院联动机制，对解决职工安置、财产处置、税收处理、信用修复、工商登记注销等具体问题，形成明确的、可操作的统一规范。同时，加强对鉴定、评估、审计等社会中介机构的监督管理，在工作质量与效率、费用收取等方面加大检查督促力度。在建立破产费用基金、保障管理人合理报酬的基础上，引导促使管理人承担更多社会责任，适当缩减破产管理费用，降低债务回收成本。大力开展培训辅导和考察交流，组织学习研究营商环境评价指标体系及具体方法，借鉴先进地区成功经验，使相关单位部门的应对能力满足工作需要。积极支持法院争取设立破产审判法庭，推进破产审判的专业化、集约化。