一、问题与进路
“用两到三年时间基本解决执行难问题”——2016年最高人民法院以发布《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》的形式立下“军令状”，决定“向执行难全面宣战”。[1]这并非最高人民法院第一次向执行难“宣战”。翻开1988年最高人民法院院长郑天翔在第七届全国人大一次会议上的工作报告，“为执行创造条件，在必要时强制执行，大力扭转执行难的局面”的表述已经赫然在列。从20世纪80年代人事安排上的“业务分工”，设置专职执行员，到90年代后期组织结构上的“审执分离”，建设专门的执行部门，再到构筑执行威慑、联动机制，以及不定期开展执行积案清理活动等，围绕执行体制的改革从未停止。但是，我国民事案件执行到位率仍不容乐观，执行积案量居高不下，[2]执行不力日益成为涉诉上访的主要诱因。[3]执行难问题甚至已经危及司法公信力，“买卖判决书”现象的出现正是对法院权威的无情嘲讽。[4]
民事执行问题是一个颇具实践性的话题，有关民事执行难的探讨也多以问题的应激解决为导向，注重具体制度的设计。本文首先从执行机构设置和技术化规制两个角度，对已有研究予以归纳总结。
第一，执行机构改革的视角。以“审执分离”为基本理念的执行机构改革，是近年来争论的焦点，更是我国新一轮司法改革的热点。[5]将审判权与执行权进行分离，以及将执行行为中的裁判权限进一步剥离，源于对执行权和审判权二者权力属性的不同界定，即将执行权定位于一种司法行政属性的权力，其有别于纯司法意义上的审判权。[6]但是，“审执分离”之目的在于通过权力分离打破执行集权的传统，实现制衡机制下权力运作的规范化。欲依赖“审执分离”解决执行难问题，无异于将执行难混同于执行乱，因为唯有后者是权力失序的表现。更有甚者，近期学界关于审执“彻底外分”模式的探讨，[7]已将审执分离的理念推向极端。这种设想不仅在组织架构上难以理顺，而且在组织目标错位的掣肘下，很可能加重执行难的困局。
第二，技术化规制的视角。此类观点认为，传统执行失败的重要原因是信息不对称和执行手段落后。而在互联网时代，必须立基于信息共享理念，借助失信被执行人名单上网、网络拍卖、执行指挥中心建设等技术手段，推进执行工作的信息化发展。[8]但技术具有两面性，法院可以借此提升执行效率，债务人同样可以凭借技术手段更加迅速、隐蔽地转移财产。“大数据”在带来海量信息资源的同时，也对执行机构筛选、处理信息的能力提出挑战。信息化只是一种载体，技术性治理措施的推进依赖部门间信息共享平台的搭建，而部门协作困境正是法院执行难困局的关键性障碍。因此，技术化治理策略在执行难化解中效用有限。
既有研究主要将执行难问题归因于外部制度供给滞后或技术投入不足。但是，司法权的有效运作是司法场域中所有参与者互动的结果。[9]参与者自身并非被动的制度接受者，而是理性的回应者。同理，作为司法活动重要环节的民事执行，对其的探讨在考察外部因素的同时，尤其需要关注法院执行权本身的存在样态和运作能力。具体来讲，执行权与审判权的属性差异是一种抽象化的学术凝练，对于强调实践理性的司法行为而言，二者展开场景的差异更具体、生动，也更根本。如果说审判是法官坐堂问案，居中裁决，那么，执行则要求法官走出法院，进入具体的执行场域中与执行债务人“对弈”，以实现债权人的权益。因此，执行活动中法院执行权能的强弱，才是执行成败的关键。在此意义上，本文对执行难问题的解读仍着眼于对执行权的剖析，只是这种剖析不同于以往较之审判权进行的概念属性探讨，而是将其放置于宏观政治权力架构之下，以法院权能为依归的一种探讨。
二、中国民事执行的逻辑悖论
实务中执行难呈现出的形态是多种多样的，因此执行难问题的解读可以是多层次、多面向的。但是，值得玩味的是，执行领域许多命题的探讨，常常出现同一面向下相互抵牾的逻辑并且存在纠缠不清的现象。也正是这些逻辑悖论的存在，使得民事执行难问题的探讨立场多于分析，进而导致执行改革方向飘忽不定，难以破局。以下将这些悖论一一呈现出来，以引发对执行难问题的深入思考，并为法院权能这一核心论点的提出奠定基础。
（一）执行难与执行乱
通说认为，民事执行难是指“依法应当执行，被执行人又有偿付能力而因为种种原因没有执行”的情形。[10]“种种原因”在实务中主要表现为被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动，特殊主体难执行，抗拒执行难追责。这里不仅有被执行人恶意逃避，相关机构协助执行不力，还有政府、军队等特殊主体作为被执行人时的无奈，更有甚者，执行人员在执行过程中还不时遭遇围堵和暴力抵抗。[11]并且，异地委托执行一直是法院执行业务中的一块“心病”，执行遭遇相关机构不配合乃至阻挠已成常态。[12]1988年，最高人民法院专门下发《关于在审理经济纠纷案件中认真办好外地法院委托事项的通知》，以应对委托执行中受托单位拖延推诿、消极抵抗的问题。可见，法院无论是在威慑被执行人还是在协调组织关系方面，都表现出明显的弱势。
为了改善这种局面，“以拘代执”“抓人促执”成了部分法院的应急之策。此外，借助于中共中央“11号文件”的东风，[13]法院执行工作获得了强有力的外部支援，执行难局势有所缓解。[14]不过，随之而来的是民事执行工作中执行乱的现象逐渐增多，乱扣押、乱抓人等违法事件频频引发关注。[15]执行乱在破坏执行严肃性的同时，也反过来加重了执行难的困局。不同于执行难问题下法院权力弱小的感触，此时，法院的执行权似乎又显示出其强大而不受制约的一面。为了修复执行秩序，执行权的内部制约和外部监督问题被不断提及。如此看来，法院的执行权似乎出现了强弱不同的双重面向，致使执行难和执行乱的话语交织呈现。
（二）审执合一与审执分离
新中国成立初期，我国民事司法中审执隶属一体，即案件审理的法官同时负责执行。随着民事审判工作的逐渐铺开，审执不分的模式严重影响司法效率。因此，部分法院开始安排专门人员负责执行。1953年，最高人民法院华北分院就法院执行工作发出《关于各级人民法院执行判决的指示》，要求“各级人民法院，特别是初审法院，应该指定专人负责执行工作”。1954年通过的《人民法院组织法》第38条规定：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”很明显，此阶段执行人员的设置是为了配合审判工作的开展，执行人员并无具体的身份定位。或者说，此时的审执分离只是基于分工的需要，并不包含权力分立制衡的初衷。
改革开放之后，执行难尤其是执行乱问题的出现，使得先前专业分工的实践需求与新形势下分权制衡的司法理念不谋而合。1991年颁行的《民事诉讼法》首次明确基层和中级人民法院可以设立执行机构；2005年，最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要》中表明要“真正实现审执分立”。2015年，中共中央《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》中提出，“在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式”。总之，在执行监督论调的强势主导下，审执分离被不断实践并“神圣化”，审执合一显得愈发不合时宜而遭到摒弃。
在承认审执分离带来执行效率提升的同时，其产生的弊端却无法忽视。在司法实践中，由于个别法院和法官缺乏大局观，在审理过程中忽视执行风险的提示和保全措施的运用，或者在下判决时不顾及裁判可执行性问题，最终都可能诱发执行难题。[16]也许是对这些问题有所预见，2005年最高人民法院发布的《关于全面加强人民法庭工作的决定》（法发［2005］16号）中规定，人民法庭仍实行审执合一的模式。[17]
（三）执行模式的当事人主义与职权主义
小法院大社会背景下，我国民事司法已趋向于当事人主义审判模式。[18]这一转型不仅减轻了法院的审理负担，而且其蕴含的自我责任、处分权主义等理念又为裁判的正当性提供了理论支撑。鉴于执行难问题中法院权力资源的有限性，有学者建议执行程序中也应引入当事人主义模式，即在执行程序的启动、执行线索的查明和执行措施的选择方面强化申请人的主动权和责任。[19]该主张的逻辑基础在于，如果将执行程序看作审判程序的延续，适用统一的司法模式是顺理成章且合乎法理的；再者，扭转传统执行中的法院大包大揽状态，附加给申请执行人一定的责任和义务有其现实妥当性。
然而，反对者则多着眼于执行与审判程序的差异性，认为不同于审判程序中的平等对抗特质，执行程序以严格实现裁判文书确定的权利义务内容为目的。在此过程中不允许任何一方再行争执，因此与当事人主义司法理念扞格不入。[20]而我国当下民事执行立法和司法中的职权主义导向也为反对者的观点作了背书。例如，2009年广东省高级人民法院发布了《关于在全省各级法院全面实行主动执行制度的通知》和《关于在全省法院实行主动执行制度的若干规定（试行）》，重申主动执行的重要性。[21]实务中，履行通知送达后，被执行人仍不依照法律文书履行义务的，若申请人并无明确反对，法院的常规做法是主动依职权将被申请人列入失信名单，或主动采取限制高消费、边控限制等强制措施。[22]此外，执行中和解协议的达成往往是因为法官对双方当事人进行了说服教育，而这里的“说服教育”是一种“我说你服”的模式，[23]很大程度上昭示着法院的职权色彩。
（四）司法独立与执行联动
探究执行难产生的原因，地方保护主义是一个绕不开的话题。镶嵌于权力关系网络之中的法院，难免受到地方性权力因素的影响。不管是针对本地特殊主体的执行，还是在异地执行中些微的外部干扰都可能成为执行工作中难以逾越的障碍。[24]与司法地方化相牵连的是司法行政化，即“以行政的目的、构造、方法、机理及效果取代司法自身的内容，形成以行政方式操作的司法”[25]，其在执行领域表现为执行权运作和管理的行政事务化。以实现地方法院从纷繁复杂的地方权力关系网络中“脱域”为目标，地缘关系导致的执行难问题的化解指向司法独立。规范意义上，司法独立应是作为司法机构的法院在整体意义上的独立，具体表现为人、财、物应独立于同级政府。[26]新一轮司法改革的重点之一即推进司法独立化进程，具体举措如最高人民法院巡回法庭的设置，以及地方法院财政、编制等的省级统管等。参照我国《宪法》和《法院组织法》的相关规定，司法独立的另一面表现为不同层级法院间的独立性，如上级法院对下级法院是监督而非行政化的领导关系。
司法独立和去行政化意味着要为法院司法创造相对专属的空间。反过来讲，就是将非司法的各种力量隔绝在司法场域之外。然而，具体的执行实践否定了这一论断。执行中法院对外部的“干预”不仅不排斥，反而呈现出一种积极诉求的态度。在民事执行中，法院不仅需要与执行当事人接触，还需要借助金融机构、不动产登记部门、税务部门，甚至公安部门的力量。近年来最高人民法院与相邻权力部门联合下发各种文件，[27]目的就在于强化执行威慑机制，实现执行联动。概言之，法院强制执行领域既存在着司法独立和去行政化的需求，同时又不能否定其与外部机构合作的现实必要性。不得不说，在现有制度背景下，规范意义上的司法独立与实践中的执行联动需求之间存在着明显的张力。
三、执行难场域中的法院权能不足
（一）法院权能理论
在西方经典理论中，对法院权能有着基本的定位和期待。行政、立法和司法三种权力的分立，意味着国家权力被多重分层并又组合成一张相互监督的公共权力之网。[28]其中，法院司法权发挥着中立裁判者的作用，并通过平衡不同权力部门，成为国家权力体系中的关键组成部分。尽管法院属于三权分立中“较为弱小的部门”，[29]但法院对立法和行政权力监督作用的发挥以自身的独立为前提，服膺于宪法的权力授受，从而达至司法权能的有效性。也正是基于三权分立，以及法院权能的自我限定，司法权在自身权限范围内可以形成一套独立自足的运作机制。换句话说，司法权的独立行使模式强化了司法的权威性，而司法的权威性反过来成就了司法权的独立性；无须借助外部权力，司法权的正当性和有效性就可以自我实现。由此看来，三权分立前提下的司法权能之主客观具有一致性，司法理性的实现并不存在权能禀赋上的缺陷和障碍。具体到执行领域，法院的独立性、权威性保证了执行依据的公允和执行的威慑力，而法院权力的谦抑性又保证了执行责任的有限性。
然而，实证研究视野下的法院权能却呈现出多重面孔，“不仅包含解决纠纷，而且包括实施法律，乃至包括实施国家政策”[30]。换言之，司法独立于政治之理论并不符合国家主权原则的要求，因为国家的每一部分是有机统一的，作为一个整体实现着更高的权能。[31]尤其是深受政法传统影响的我国法院，并非西方三权分立意义上的权力主体，而是镶嵌于中国特有的政治生态之中。具体来讲，我国的公权力组织（包括党、政府、军队及其他公共组织）形成了一种“总体性”结构，这种模式影响到法院，从而表现为一种审判与司法行政合一的体制。[32]因此，在“一府两院”制度框架下，我国法院虽被定性为司法裁判机关，但同样具有实现国家治理的政治属性，或曰“法律的治理化特征”。[33]也即，法院在国家权力体系中接受党的领导，服务于社会主义建设事业，与党政权力运作逻辑具有同构性。与之相关，司法的治理化决定着法院作判决时必须考虑其执行效果，审执分离并不绝对。总之，不同于三权分立设定下法院独立行使司法权的状态，我国法院的权能并非天然自足，组织间的同质性决定着法院只能是更宏大权力体系的组成部分，而法院权能问题必须置于更为广阔的治理结构中予以考察。
欲使民事执行研究回归权力运作的本质上来，必须立足于我国法院权能的发生逻辑。我国法治建设是党委领导、政府主导型，法律机构的地位与功能的提升和强化取决于主导政治力量对于法律机构的信任与依赖。[34]将司法权界定为国家基础性权力即国家能力当中的一种，2005年最高人民法院出台《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》（法发〔2005〕4号），从加强党的执政能力建设的高度提出了增强司法能力的具体目标和任务。问题是，关于法院权能的具体内涵，学界并未形成共识。有学者认为，司法能力是法院实际效能与应起到的效能之比，其中最主要的是法院解决纠纷的能力和司法影响力这两个指标。[35]也有学者认为，司法权能代表了规范法官裁判的一种程序性思维，它以裁判程序为中心，区别于以裁判结果为中心的实质性思维。[36]但是，“仅仅将司法能力理解为强化纠纷解决的制度能力是不够的，司法能力还包括如何提升法院在整个国家权力体系中的地位”，以强化司法对国家改革的能动作用。[37]
这样看来，既有理论中“司法能力”之“司法”侧重于对法院司法审判功能的描述，忽视了法院的执行权等其他权能；[38]而“能力”的表述也无法突显作为公权力之组成部分的法院在权力体系中的能动属性。为了契合对法院执行权的探讨并突出论述的重心，本文使用更兼容也更具针对性的“法院权能”的称谓。笔者认为，所谓法院权能，指的是作为司法机关的法院在国家权力体系中所拥有的权力地位和权力边界，以及以该权力地位为基础实现其组织目标的能力。易言之，法院权能是法院通过相关权力资源的调配而将自身目标转化为现实的能力。其包含两个层面的内容：法院的权力地位和法院实现其预期地位（自我实现）的能力。一般而言，法院权能的两个层面的内容是一种正相关的关系，即法院行为的有效性取决于法院的权力地位。权力能力在不同权力间的互动中表现最为明显，而民事执行以法院与外部权力主体之间的互动为日常，故民事执行是体现法院权能的重要场域。因此，下述有关法院权能的探讨主要是依附于执行权运作所进行的一种解读，讨论语境和分析框架也集中于民事执行领域。
众所周知，任何权力的运作都需要正当性与相应的资源支持。一旦运作权力的合法性不足或者资源匮乏，权力将失去效用。由此可见，权能强弱的判断应落实到权力构成的不同要素资源层面。在司法领域，有学者从宽泛意义上将法治权力划分为三个层次，包括社会控制的权力、政治参与的权力和官僚制约的权力。[39]也有学者从法院权威的角度切入，认为法院能力的构成要素包括职能权威、魅力型权威、司法公正、裁判执行和修宪程序等。[40]域外，欧洲开放社会研究院也曾专门出版过关于东欧国家司法能力评估的报告，认为司法能力概念可以理解为四个具体的要素，包括独立公正、专业能力、责任制和效率。[41]很明显，这些探讨仍以三权分立为前提，局限于司法权内部。
20世纪70年代起，自由主义理念引领下的西方国家的社会改革不断遭遇挫折，国家能力学说兴起并一改个体权利至上的态度，强调国家权威在社会秩序维护中的重要地位。[42]受其影响，我国学者王绍光等将国家能力要素区分为汲取、调控、合法化、强制等四种能力。[43]执行难局面是国家治理失效的一种表现，与国家能力现状密切相关；又鉴于法院权能与国家能力的同构性，所以，类似地可将执行场景中的我国法院权能析分为资源汲取权能、组织协作权能、正当化权能和强制权能四种子权能要素（如图一）。其中，资源汲取权能表现为法院在执行中调动人、财、物的能力；组织协作权能表现为协助执行、委托执行等场合下，法院执行机构诉诸外部权力的能力；正当化权能表现为法院对执行行为的正当性进行合理化构建的能力；强制权能即对妨碍执行的行为以及其他执行乱现象进行规制的能力。
（二）法院权能不足的表现
法院权能的上述四个子权能构成紧密互动的统一体，任何一个权能出现瑕疵都可能引发连锁反应。判决的最终执行依赖法院权能的有效运作而非制度设计的逻辑严密性，因此，一旦某个权能单位陷于弱化的困境，民事执行权将流于空转。民事执行难问题的出现，表明法院在执行领域遭遇了组织目标无法实现的困顿，即法院无法通过自身的权力地位实现执行中债权人的利益。质言之，由于法院权能相对不足，其在执行场景中难以获得足够的权力资源支撑，最终无法实现执行效果。执行中，法院权能不足的具体表现是：
1. 资源汲取权能相对劣势
较之于行政部门，在组织机构建设方面，法院的人、财、物配备历来就比较薄弱。[44]从20世纪90年代法院法官“开发案源”到如今的法院财政体制改革，都从不同侧面反映出国家财政对法院的支援力度相对有限。我国基层法院一直维持着“吃饭型”财政，[45]直接导致法院执行工作的开展缺乏充足的财政支持，物资装备等的配备不足。例如，在民事执行过程中对交通工具的依赖性较强，执行人员时常需要投递各种执行文书，以及到开卡银行、工作单位等地进行现场执行等。而法院车辆配备不足已成常态，即便是特别强调时效性的执行工作也必须妥协，等候后勤部门进行司机排班。这往往使得执行贻误最佳时机，从而影响执行效果。
与审判部门相比，法院执行部门的人员配备也显得较为单薄。受“重审判轻执行”观念的影响，执行部门一直被认为是法院的非核心业务部门，执行工作被认为是非专业的事务性工作。所以，法院人力资源多向审判业务部门倾斜，执行人员相对短缺。加之，我国法院执行人员的选任缺乏统一的标准，传统上多由不具备法官资格的司法辅助人员充当，业务素质参差不齐。虽然自2003年以来，最高人民法院组织过几次全国范围的法院执行人员综合素质考试，但并未常规化，且考核标准较为宽松，[46]无法充分发挥提升执行人员业务能力的作用。
近年来，法院逐渐将执行线索查找、启动查封扣押程序的责任义务向申请人方面转移，以掩饰自身资源的有限性与司法服务之间的供需矛盾。法院的这种退守策略迎合了近年来不断推进的当事人主义司法模式，但其资源汲取权能不足的缺陷并未因此得到弥补，反而有可能进一步扩大。随着法院职权范围的退缩，原本属于法院职权建设需要的资源获取正当性正被不断侵蚀，资源汲取能力显得更弱。
2.组织协作权能虚弱无力
法院系统内部，同一法院的不同部门或者不同法院之间的协作成本较高。执行专业化塑造了组织机构间的相对独立性，与此同时，执行部门与法院其他部门之间的隔阂也在不断加深。如前所述，执行部门与审判部门间的信息壁垒严重，判决不顾执行，导致法院裁判内容不具有可执行性的现象早已司空见惯。此外，不同法院之间，尤其是异地委托执行中的委托关系双方，受制于地缘因素和组织利益的错位，执行成效十分有限。限于法院上下级间的指导、监督而非领导关系，即便是委托关系双方的共同上级法院，其实现内部联动的可能性也并不绝对。也因此，法院系统内异地委托执行历来是执行改革的焦点和难点。概言之，无论是法院内还是组织间，横向上抑或纵向上，都表现为法院系统内部权力的不断分化与割裂，权力缺乏向心力而导致执行事务难以协调运作。
法院系统外部，法院与其他权力机构之间组织协调不顺畅。因无法与相关权力部门对接，“协助执行部门难求”是执行中法院孤立无援的真实写照。在执行实务中，车管、房管部门以及银行金融机构等对执行虽有形式上的协助义务，但并无实质上的利益关涉，因此各种不合作和拖延推诿现象时常发生。对于消极协助行为，执行机构并无直接命令和惩戒的权力，即便是同级部门，也仅能提出司法建议，结果使得执行联动流于口号。[47]组织协调权能的有效发挥依赖协调主体之地位和权威的更高层级性，这在行政级别化的我国尤为关键。法院权威是在司法权与其他国家权力的冲突、碰撞中生成的，它表现为一种动态博弈均衡。而我国法院经历过推倒重来的过程，发展的起点相对较低，在政治框架中处于权力体系的末端，无法树立起应有的权威形象。[48]因此，在组织目标多元的背景下，执行协作不力就成为常态。
3.正当化权能日益弱化
新中国成立初期很长一段时间内，作为统治工具的法院的组织正当性与国家政权的正当性基础相通。新时期，通过参与拨乱反正重审冤假错案，并得益于依法治国基本理念的提出，作为新秩序象征的法院重树了威信，获得了形式上的正当性。[49]但是，法律万能的浪漫想象和过度宣传拔高了民众对司法的预期；导致的结果是法律日益进入经济生活的各个领域并在发挥效用的同时，却与民众的过高期许之间产生了矛盾，司法无力的现实不断侵蚀着法院已有的权威和正当性。以至于，“近年来舆论表达的社会对司法和法官的总体评价似乎没有什么改善，在某些方面甚至比改革之前更低”[50]。
在法院司法正当性整体趋弱的形势下，执行正当性的弱化更具显性，后果也更严重。司法权的行使针对的是当事人之间的利益界分问题，其不同于行政权，行政权可以通过为民众提供福利的方式换取认同，而司法权却不具备。尤其是，在重实体轻程序的我国，对于司法中的执行行为，其正当性构建主要通过法院执行结果的妥当性表现出来。民事执行行为的正当性本质上源自裁判文书的正当性和法院执行地位的合法性。而在实际执行活动中，非常规的说服教育被大量运用，通过对民生问题的解决获得大众对执行工作的理解和支持变得常规化。当说服教育形式下的妥协、折中替代了严肃的执法场景，当事人双方的满意度就成为执行效果的唯一衡量标准。一旦一方当事人对执行结果抱持异议，执行正当性就会遭到颠覆。问题是，执行行为本身就是强制一方履行义务来满足另一方的权益诉求，必然产生一方不利益的执行后果。但法院在无财产可供执行情形下中止或终结执行的做法，往往被认为是执行不力，得不到执行申请人的认可。在这一背景下，法院执行部门只能通过无原则地迎合执行当事人的诉求来维系自身的正当性。而这种正当性很明显是脆弱的。
4.强制权能软弱虚置
民事执行以法院所拥有的强制力为后盾。在我国法律体系中，针对妨碍民事执行的违法行为，规定了从声誉罚、滞纳金到人身自由刑等不同梯级的强制措施。鉴于我国当下民事执行严重失序，暴力抗拒执行行为频发的局面，[51]合理的推断是，执行保障机制中严厉的惩戒性措施应该被频繁启用。但是，现实情形是在执行中法院很少适用拘留措施，[52]而因拒不执行判决裁定被定罪的案例更是罕见。[53]
法院审慎适用此类措施的原因，一方面是忌惮陷入与人民对立的被动局面，危及执行行为的正当性；另一方面是认识到自身缺乏社会渗透、控制能力，毕竟此类执行威慑机制效用的发挥很大程度上仍依赖于公安机关。[54]强制效果难以落实，被执行人宁愿冒拘留惩罚的风险也不履行判决的心态十分普遍，因为与规避执行所带来的“收益”相比，其机会成本相对较低。
弱惩戒性的强制措施同样无法奏效。比如，作为一般性惩罚措施的缴纳滞纳金，往往被作为当事人双方达成执行和解协议的谈判条件，最终执行到位的寥寥无几。再如，较具普适性的声誉惩罚机制也无法发挥应有的效果。我国的失信被执行人“黑名单”制度体系虽已经逐步建立，但对于中小企业来讲，对社会信誉的认同程度并未形成共识，加之我国市场经济体制仍不健全，声誉罚这一缺乏基本认同机制的惩罚方式并不能发挥应有的激励效用。
在权威型司法仍未建成的前提下，强制型司法仍是维护司法尊严和效率的次优选择。而上述种种情形之发生，皆可归结为惩戒手段的虚置和强制力的软弱，属于法院强制权能不足的表现。当然，法院慎用强制措施与法院执行中的和解偏好，目的都在于避免使执行陷入更大的僵局，是法院权能不足表现的一体两面。正像拒不履行判决裁定罪的认定还需要公安机关、检察院等其他部门的配合一样，此时就又回到了组织协作权能虚弱的话题。
（三）小结
民事执行依赖基础性的社会控制能力，剧烈的社会变迁导致传统社会控制手段瓦解，而新的控制体系仍在形成过程中。[55]法院作为一个司法机构，因自身权能的不足，无法实现执行工作的有序开展。在上述探讨中，法院资源汲取权能和组织协作权能的弱化是基础性权能不足的本质体现，而正当性权能和强制权能的弱化是基础性权能不足的衍生现象。同时，资源汲取权能的相对劣势和组织协作权能的虚弱容易诱发强制权能的无力感，进而危及执行权能的正当化构建。当然，上述四种权能不足的表现最终可以归结到法院整体权力地位低下这一体制性弊病上。
有关执行难问题的探讨，尽管产生的原因错综复杂，但都可以在上述法院权能不足的理论脉络中得到合理解释，包括文章第二部分的执行悖论问题。首先，由执行难到执行乱的话语转向以及二者的交叉呈现，显然不是因为法院权能处于流变不居的状态，或突然变得强大，而是权能弱小的法院在面对执行难题时“病急乱投医”，以致陷入恶性循环，执行乱不过是执行难的变态表现。其次，对于审执合一和审执分离，也并非权力制衡和“一分即灵”那么简单。或许，在此问题上我们更应反思的是无论是审执合一还是审执分离，其最终目的是实现权力监督，抑或增强法院的执行能力以顺利实现执行目的？如果是后者，审执分离应该有一个“度”。再次，执行模式的职权主义与当事人主义更非执行难问题的关键。因为在执行领域，结果的妥当性似乎远重要于程序的正当性，当事人主义执行模式也无力从观念上扭转债权人的“偏见”，即执行是法院的责任，执行不能代表法院的无能。最后，在法院权能弱小的当下，司法独立的过度推崇预示着司法部门脱离行政部门而成为“异类”，甚至可能陷入司法孤立，[56]加重执行困局。
一个值得注意的问题是，法院事权的扩大不等于法院权能的增强。近些年，我国法院的事权范围不断扩大，编制也在不断扩充，但法院整体权能并未提升。[57]这从法官遭遇暴力袭击、法院面临信访困境、案多人少、法官离职潮等现象中都能有所体会。与这种局面相呼应的是，法院责任范围不断加大，权责不一致的趋势更加明显。由于法院的事权扩张和法院自身能力之间存在着紧张关系，所以，改革只有通过规范法院的事权扩张和增强法院的自身能力来达到两者的均衡。[58]（待续）
（来源：《南大法学》2021年第1期）
