青岛市城阳区多元化纠纷解决机制研究

青岛市城阳区多元化纠纷解决机制研究

城阳区人民法院立案庭 林雪

目前，我国矛盾纠纷的类型、数量越来越多，传统的纠纷解决方式如诉讼、调解、仲裁只能单独适用，使用起来效率较低，缺乏顺畅的衔接和高效的协作，已无法满足当前社会治理的要求。习近平总书记在去年中央政法工作会议上对政法机关和人民法院提出明确要求，“要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”，满足人民群众的多元司法需求。因此，我国逐步探索建立多元化纠纷解决机制，将传统分散的纠纷解决方式整合起来，协同司法机关、行政机关、基层调解组织等多方力量，实现社会共治。本文以青岛市城阳区多元化纠纷解决机制为研究对象，分析了城阳区多元化纠纷解决机制的现状，然后探讨了目前城阳区多元化纠纷解决机制存在的问题，最后提出优化建议。

一、城阳区多元化纠纷解决机制的现状分析

城阳区自2013年起开始探索建立多元化纠纷解决机制，2017年7月17日，区综治办出台了《区市级矛盾纠纷多元化解中心规范化建设标准》，并按照标准设立了区纠纷多元化解中心，构建起以人民调解为基础，信访、行政复议、行政裁决、仲裁、诉讼等有效衔接、协调互动、高效便捷的纠纷多元化解格局。

（一）城阳区多元化纠纷解决机制的参与主体

1．区人民法院

城阳区人民法院制定诉调对接工作流程与管理规定，建立速裁团队，成立律师工作室，将立案庭打造成为集诉讼辅导、诉前分流、委派调解、立案登记、委托调解、简易审理等多项职责于一体的综合服务平台。

2．城阳区纠纷多元化解中心

城阳区政府整合全区政法综治部门职能，建成集统筹指挥、纠纷化解、法律服务等多功能于一体的区纠纷多元化解中心。法院、信访、司法等部门入驻中心，设立接待大厅、调解室、巡回法庭、信访接待室，进入中心的群众可以各取所需，选择最合理的解决纠纷途径。另外，区财政投入资金委托律师事务所入驻中心，设立婚姻家庭、合同、侵权、劳资4个专业调解室，为群众提供免费、专业、便捷、高效的调解服务。

3．基层调解组织

城阳区基层调解组织紧紧抓住“人的问题”这个关键，以多元化为立足点，汇聚行政机关、社会团体等多类主体力量，组建起专职调解员、首席调解员、律师调解员、调解专家和调解志愿者五支队伍，这五支队伍相互配合，解决了不同地域、不同领域的各类纠纷，矛盾纠纷解决成功率明显提升。

二、城阳区多元化纠纷解决机制的一般流程

目前，城阳区多元化纠纷解决机制并没有正式行文的工作流程，主要是以“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理”为工作原则，坚持全过程控制、闭合式管理，建立受理—分流—办理—结案—回访各个环节无缝衔接的“一条龙”工作流程，对每一起纠纷，均先征询当事人是否有调解意愿，对不同意调解或调解不成功的纠纷，再视情导入行政裁决、行政复议、仲裁或诉讼渠道进行处理，确保进入中心的每一起矛盾纠纷，都能找到合适的解决出口。

三、多种纠纷化解方式之间协调机制

在多元化纠纷解决机制中，通过直接或间接的沟通方式让解决主体之间形成稳定的互动关系，以达到协同合作的目标。多种纠纷化解方式之间的衔接、协同关系主要体现在多元调解主体之间的协同配合以及人民法院与调解组织之间的诉调对接两方面。

（一）完善诉调对接机制

城阳法院主动融入辖区诉源治理、完善诉前多元解纷联运衔接机制。

1．健全完善法院内部诉调对接机制，实现诉调无缝对接。我院制定《分调裁工作流程管理规定》，设立诉前辅导室安排专人负责对诉至法院的民商事案件进行过滤、分流和引导。启用人民法院诉前调解平台，提高诉调对接工作的效率。通过开展人民调解员培训、参与指导调解、提供典型案例等方式，提高人民调解员的法律水平与调解技巧，充分发挥出人民调解组织化解基层矛盾、维护基层稳定的职能优势。

2．依靠党委领导、政府支持，积极推动区纠纷多元化解中心建设。在区委区政府的统一领导下，城阳法院立足本职工作，积极加强与区政法综治相关职能部门的协调配合，推动建立了集统筹指挥、纠纷化解、法律服务等多种功能于一体的区纠纷多元化解中心，并按照员额法官、法官助理、书记员“1+1+1”的模式组建两个审判团队设立巡回法庭派驻化解中心，专门负责与调解组织之间的衔接工作，对于调解协议及时给予法律上的指导及进行司法确认，充分发挥司法的推动与保障功能。

3．开拓思路，大胆创新，支持律师成立调解工作室。城阳法院根据最高人民法院及司法部《关于开展律师调解试点工作的意见》，拓宽律师参与调解的方式，鼓励支持律师事务所成立调解工作室，增强调解人员的能力与水平。目前，山东荣真律师事务所已在我院的立案庭、上马法庭、夏庄法庭分别成立律师调解工作室，在无偿提供法律服务的前提下，专门负责办理诉前委派调解与诉后委托调解的案件。

4．增加速裁团队数量，积极推进简案快办，实现案件的“繁简分流”。城阳法院在立案庭按照“1+1+1”的模式成立6个速裁团队，对于立案后经审查属于事实清楚、权利义务关系明确的能够适用简易程序审理的案件，均先由速裁团队办理，且在审理过程中若案件需要转普通程序审理，由速裁团队一包到底，不再转其他业务庭审理。

（二）强调多元调解主体之间的协同配合

城阳区采取“三级覆盖”机制，建成了覆盖区、街道、社区的三级纠纷解决网络，有效推动多元参与主体协同配合，发挥了纠纷信息的上情下达、下情上传的作用，保障了纠纷多元解决工作的有序推进，目前已经做到了小事在社区内解决、大事在街道内解决、难事在区内解决、问题不上交市级。

四、城阳区多元化纠纷解决机制的成效

总体而言，多元化纠纷解决机制的构建、运行主要取得以下几方面成效：

第一，多元化纠纷解决机制的构建解决了纠纷源头治理的问题，有效防止了矛盾纠纷激化升级。城阳区的多元化纠纷解决模式，促使当事人双方选择柔性的方法而非刚性的法律判决来解决矛盾纠纷，这就使纠纷在私人领域就被解决了，不再进入公共领域，不仅减少了社会中所谓的“一场官司十年仇”，而且有效防止了个体冲突向社会冲突、甚至转变为政治冲突，防止矛盾的扩散与升级。

第二，对于基层法院来说，把多元化解纠纷解决机制挺在前面，可以使大量纠纷分流到不同的纠纷解决程序，缓解办案压力，从而促使法院将有限的资源投入到解决重大疑难复杂案件，有效提升人民法院的司法公信力。

第三，多元化纠纷解决机制的运行拓宽了群众纠纷化解渠道，提升了社会治理水平。多元化纠纷解决机制不仅整合了政法、综治各部门的官方纠纷化解力量，而且调动了社区、行业协会、律师、群众等民间纠纷解决力量，形成一种全民参与纠纷解决的氛围。

五、城阳区多元化纠纷解决机制存在的问题

（一）参与主体方面的问题

1．区纠纷多元化解中心调解室存在的问题

目前城阳区纠纷多元化解中心主要是通过购买第三方服务，依托2个律师事务所的律师组成调解工作室来负责调解纠纷，从2016年开始到现在已经运行了4年，取得了一点的成效，也存在了一些问题：第一、收案数量设定已经不符合形势需要，这对缓解法院案件积压的压力所起的作用杯水车薪；第二、现有考核标准设定无法激发调解员的调解积极性，现有的绩效考核标准设定不合理，调解员只需要将收到的1300起案件，登记，填写《终止程序回函》后直接将案件退还给法院，就可以轻松拿到基础服务费499600元，而投入大量时间、精力进行调解，达到调解率30%，才能再多拿60000元，同时费用支付也是支付到律所，而不是调解员本人，调解员所付出的时间、精力和其收益根本不成正比，无法充分调动调解员的工作积极；第三、现有工作模式工作效率不高，现有的调解室人员独立，更加注重调解结案，不注重调解内容的合法性，在当事人申请司法确认的时候，需要对调解协议内容重新调整的情况，同时调解人员以人民调解委员会的名义调解诉前委派案件，其对当事人的传唤没有法律拘束力，很多当事人往往听说不是法院而是人民调解委员会就拒绝前往调解，这也是为什么诉前委派调解率要普遍低于诉后委托调解率的主要原因。

2．各行业性调解组织存在的问题

第一、权威性问题，不管是社会调解机构还是某些行政部门的仲裁，几十年来“和稀泥”式的调解为调解工作带来了巨大的历史包袱，同时法院在多元化解决机制中存在“大包大揽”的现象，也使得其他纠纷解决方式难以充分发展，种种因素共同导致了民众心中对调解工作“无用”的观念，在遇到纠纷时直接采用诉讼、上访等方式；第二、缺少专业的调解员，对于某些行业往往需要专业的人士才能担任调解员，比如医疗纠纷，这些调解员既需要懂专业知识，又需要通晓法律法规；第三、调解机构缺乏强制执行的权力，现有的机制设计中，调解机构不具备任何强制执行权，一旦当事人采取对抗态度，拒不配合，调解工作就难以进行。

（二）运行机制方面的问题

在运行机制方面，区法院未发挥有效的领导作用。目前，城阳区人民法院对多元化解中心仅进行业务指导、分流案件并对调解成功案件进行司法确认，法院不参与对人员的选任、工作业绩的考核，这使得法院在管理上缺乏对调解人员的约束权力。同时，在很多纠纷案中，涉及到有关行政部门，一旦这些行政部分不配合调解，多元化解机制就无法有效运行。

六、优化城阳区多元化纠纷解决机制的建议

优化城阳区多元化纠纷解决机制，要进一步推动现有多元化纠纷主体的发展，加强协调力度，健全立体化纠纷解决制度体系，才能实现各主体之间各司其职，互相配合的良好局面。

（一）改进现有外包服务的考核标准

以城阳区目前采用购买市场调解外包服务的法院为例，现有运作模式已经不能满足现有需要的问题，建议作出以下几点改进：1.将调解员直接编入速裁团队，加大对调解员的指导力度，由速裁团队统一指导、调配任务，调解员以速裁团队的名义开展调解工作，并由速裁团队根据办案情况直接对调解员和所在律所进行考核，其他途径的案件可以保留1-2名调解员专门负责；2.扩大服务采购的范围，改变目前2家律所中标以及1家律师免费协助的局面，鼓励和吸引更多符合标准的律所加入调解员队伍，增加调解室和调解员数量，形成良性竞争；3.修改原有的服务采购合同，在新的合同里应加入根据解员工作量、调解成功率的考核指标，降低案件基础服务费标准，充分发挥调解员工作的积极性，让更多的民商事案件进入到诉前委派调解中，进一步减轻法院工作压力。

（二）加强专业调解员队伍建设

首先，进一步加强调解员队伍的培训，重点开展职业道德、社会形势、专业知识、解技能和调法律政策等方面的培训，提高其调处矛盾纠纷的能力；其次，应总结城阳区在近年来调解工作中的经验以及教训，把一些具有典型意义的案例做成教学案例，供专业调解员队伍以及志愿者调解员队伍学习；第三，应吸收更多由法律人才为主体，具有经济、政治、社会管理、医疗卫生等工作经验人士加入专业调解队伍，提高调解员队伍的整体水平。

（三）制定合理的考核制度

总结近年来多元化纠纷解决机制的实践中的经验，设定科学合理的考核指标，对于购买市场的调解服务应设定更为严格的考核标准，通过接收案件数量、调解成功率、一固定、二固定等指标，降低基础案件的服务费，提高调解成功率的服务费，对于目前处于免费调解的调解员队伍，应考虑对其调解成功的纠纷给予一定的经济奖励，保护其工作积极性。

在现代社会，诉讼案件数量剧增是普遍存在的现象，这不仅使法院承受巨大办案压力，还增加了群众诉累。本文通过对城阳区多元化纠纷解决机制研究，并提出优化建议，希望能够对促进城阳区多元化纠纷解决机制的完善起到一定作用，同时也为国内的多元化纠纷解决机制提供典型案例。