行政合同案件判解研究

一、从一起土地合同案件说起

原告某街道企业服务中心（原某工业园管理委员会）与被告于2003年8月5日签订《内资项目落户协议书》，主要约定被告占用的土地面积为85亩，该85亩土地全部为合法规划的工业用地。被告按每亩5.6万元支付土地出让金，由原告协调国土资源部门办理出让手续，被告违约，原告有权无偿收回未开发利用土地，被告按每亩6万元补交出让金。协议签订后，原告为征用土地支付了大量费用，但被告仅支付200万元且闲置49亩土地。某工业园管理委员会于2003年12月变更为民营科技企业服务中心。2006年12月19日，街道外商投资企业服务中心和民营科技企业服务中心合并为原告。原告已多次通知被告履行约定未果，请求判令依法解除原、被告签订的内资项目落户协议书，收回被告闲置部分49亩土地并补交土地款。

二、行政合同的界定

本案在审理过程中，就本案是应按照民事合同的规定通过民事诉讼解决，还是按照行政合同的规定通过行政诉讼解决产生争议？

行政合同，是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。行政合同具有以下特征：

1.行政合同双方当事人中一方必定是具有行政管理职权的机关或组织。在行政合同中，一方是从事行政管理、执行公务的行政主体，另一方是行政管理相对人，且行政主体处于主导地位并享有一定的行政特权，行政机关凭借国家赋予的优越地位，通过合同的方式行使行政管理权。

2.行政合同的内容是为了公共利益而执行公务，是为了实现公务目的。如果合同目的不是为了公务需要，合同内容只涉及私法上的权利与义务，如购销合同等，这些合同属于为民事合同。行政合同是为履行公法上的权利和义务而签订的，由于行政合同的公益性决定其内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。行政合同的签订，其目的是为了执行公务，实现特定的国家行政管理目标。

3.行政合同以双方当事人意思表示一致为成立要件，不能以行政命令强迫对方签订合同。行政合同属于双方行政行为，双方的行政行为须以双方意思表示一致为前提。当然，双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同，行政主体签订行政合同的目的是为了执行公务，行政管理相对方则是为了营利。

4.在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方面的依法变更或解除合同，而作为另一方当事人的公民、法人或其他组织则不享有此种权利。

5.行政合同受特殊法律规范调整。行政合同的内容除少部分受民商法调整外，总体上是受行政法调整的，行政合同纠纷可以通过行政法的救济途径解决。在我国目前尚未建立完善的行政合同法律制度，其纠纷的处理途径尚未规范化，笔者认为，人民法院行政审判庭应享有最终的处理权。

三、行政合同的适用范围

我国现在没有行政合同法的法律规定，但行政合同的存在是不容忽视的。由于行政合同所具有的契约性和行政性，行政合同作为行政行为的一种，也应当制定相关的法律法规、行政规章等予以规定，以便于在现实生活中解决争议。

2011年5月25日，山东省人民政府省政府第101次常务会议通过了《山东省行政程序规定》（自2012年1月1日起施行），该规定的第六章《特别行为程序》中的第一节《行政合同》规定了行政合同的含义、适用范围、订立原则、形式、生效及违约责任等。同时该《规定》第100条列举了9项，如国有土地使用权出让转让合同、政府特许经营权合同、全民所有制企业承包合同、农村土地承包合同、公用征收征用补偿合同、国家可养合同、国家订购合同、政府购买公共服务合同、政策信贷合同、公共利益工程承包合同、计划生育合同等和兜底性规定。[①]

四、行政合同的可诉性

行政机关的行政合同行为，是否应当纳入行政诉讼范畴，是一个有争议的问题。由于行政合同在履行、变更或解除过程中，行政机关享有行政优益权，可以根据国家行政管理需要依法变更或解除行政合同，但合同相对人不享有单方的变更和解除权。根据行政合同及其纠纷诉讼法律特征，笔者认为，作为行政合同相对人的公民、法人或其他组织对行政机关的下列行政合同行为，可以提起行政诉讼：

1、对行政机关缔结行政合同行为不服的。行政机关缔结合同行为必须依法实施，不得超越权限范围，并不得对合同相对人进行胁迫和欺诈，否则，属于行政机关违法要求履行义务的行为，是行政诉讼的诉讼标的，合同相对人可以提起行政诉讼。

2、认为行政机关不履行行政合同义务的。行政合同依法成立后，对行政机关和合同相对人都具有法律的约束力。行政机关应依照法律规定和合同约定履行相关的义务。行政机关不履行其义务时，合同相对人有权提起行政诉讼以维护自身的合法。

3、对行政机关单方面变更或解除行政合同不服的。当国家和公共利益或政策在合同履行过程中发生变化时，行政机关不必取得相对人的同意，有权单方面根据国家和社会公共利益作出变更合同的决定；如果公共利益的变化使继续履行合同没有必要时，还可以作出解除合同的决定。但行政机关的这种特权并不是没有限制的，这种权利的行使必须是基于公共利益的需要，并只能在公共利益限度内行使，否则，相对人可以提起行政诉讼。

4、对行政机关行使行政合同的履行监督、指挥权和违约制裁行为不服的。行政机关负有监督和指挥行政合同履行及违约制裁的权力，有权在行政合同的执行过程中通过进行检查监督、发布行政命令违约制裁等方式监督和指挥相对人履行合同。但是，行政机关的这种监督权、指挥权和制裁权是有限度的，应以实现特定行政目的所必需为衡量与判断标准，不得施加给行政合同另一方当事人与实现特定行政目的无关或不必要的义务或权利，不得要求相对人履行不合理的义务。否则，合同相对人可以提起行政诉讼。

五、该类合同案件的判解分析

根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院及县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地的管理和监督工作[②]。同时该法第五十三条规定，建设单位应当向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准[③]。同时《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，国有土地使用权合同是土地行政管理部门代表国家以土地所有者和管理者的身份与土地使用者签订的合同，属于双方行政行为，签订合同具有行政管理的目的；土地行政主管部门处于管理者的地位，在合同中享有行政优益权，对合同的履行有权进行监督、甚至对土地使用者进行处罚。因此，国有土地出让合同属于典型的行政合同。

将国有土地使用权出让合同纠纷适用行政诉讼救济方式，既有利于防止行政机关滥用行政特权、轻视合同约束力，也有助于防止行政机关以权谋私、滥用职权，损害社会公共利益，从而实现公私利益的动态平衡。行政合同的目的是执行公务，公务的内容是公共利益的要求。行政合同的适用以公共利益高于当事人个人利益为其基本精神。因此，行政合同争议属于行政争议，行政合同纠纷应当由行政诉讼来解决。适用民事诉讼程序解决行政合同争议不利于保护当事人的合法权益，既增加当事人的举证责任，也增加行政机关自身的负担。

综上，结合本案的案情，该案虽然双方签订的是《内资项目落户协议书》，但该协议主要条款及约定均涉及国有土地使用权出让，其实质是国有土地出让合同，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定了开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。[④]因此，本案应提起行政诉讼，并按照相关法律规定判决《内资项目落户协议书》无效。

参考文献：

1、江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（上下卷），北京大学出版社2009年版。

2、余凌云：《行政契约论》（第二版），中国人民大学出版社2006年版。

3、胡建淼：《行政法学》（第二版），法律出版社2003版。