滨海法院执行局 高敏、郭英
摘要：破解“协助执行难”是破解“执行难”的重要突破口，在司法实践当中，有很多案件难以执行的一个重要原因就是协助义务单位不配合，甚至阳奉阴违。究其原因，主要还是因为强制执行牵扯到社会的方方面面，任何单位和个人都有可能成为协助执行的义务主体，而法院一家难以协调众多单位和个人。如果不能很好的解决“协助执行难”的问题，就不可能真正破解“执行难”。因此，发现司法实践中协助执行存在的问题，并且不断的改进和完善协助执行制度，是破解执行难题的必经之路。
关键词：协助执行 问题 联动机制
一、目前协助执行存在的问题
（一）拘留被执行人程序操作规范性不足
一直以来，司法拘留是惩戒被执行人的重要手段之一。在很多案件当中(特别是标的额不大的案件)，采取司法拘留措施后，案件往往都能达成和解并且被执行人能够配合履行，因此司法拘留的积极效果是非常值得肯定的。而且刚刚出台的 《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》中，明确要求运用拘留、罚款等手段惩治违反财产报告等制度的当事人，可见未来司法拘留将发挥更大的作用。但在司法实践当中，寻找被执行人本身就存在较大的难度，而且即使找到了被执行人，将其送进看守所的程序也是相当繁琐。
很多法院辖区内没有看守所或者距离看守所较远，而为了安全起见一般又不会让被执行人在本院的临时羁押室中过夜，所以执行员要想拘留某个被执行人，就必须黎明甚至凌晨去抓人，然后先将被执行人羁押回本院，再留出一定的时间做被执行人及家属的工作，劝其和解或主动履行。等到将被执行人送到看守所，往往已经是下午甚至傍晚，而此时办理拘留手续就略显仓促。如果当事人体检不符合标准或者当事人拒不配合采集身份信息，甚至故意吞食一些金属等物致使体检不达标等，都会使拘留手续无法继续进行下去，造成想拘留而无法拘留的僵局，执行人员与被执行人和拘留所僵持到凌晨还不能将人送下的事情时有发生，这不仅浪费大量的司法资源和执行法院的精力，更会极大的挫伤执行人员采取拘留的积极性，加剧“案多人少”的矛盾，长此以往容易产生能不拘留就不拘留的倾向。
（二）协助执行单位内部规定与法律规定相冲突
由于任何部门单位都有可能成为协助执行的义务主体，而每个行业和部门都有自己的行业标准和内部规定，因此笔者在此主要讨论与执行法院打交道最多的金融机构——银行。几乎每一个执行案件都需要查询和冻结被执行人的银行存款，这就决定了几乎每一个执行案件都需要银行的协助才能顺利办理。总体上来说，银行在协助执行程序中还是比较配合的，但是由于当前我国银行及其分支机构数量众多，各个银行的内部规定也不尽相同，在协助执行方面的内部规定更是各自为政。
笔者在此以国内较大的银行为例。农业银行在协助查询的过程中，内部规定与国家法律相违背。譬如农行（地级市分行）内部规定一份裁判文书只能查询一次被执行人的开户情况，如果持同一份裁定去市行查询第二次，银行工作人员往往会以系统需要为由逼迫执行人员在裁判文书案号后面加“-1”等，如果不改案号就不协助查询，实践中执行法官为了节省时间经常会妥协。根据民事诉讼法的规定，执行工作人员持生效的法律文书和工作证件要求金融机构履行协助义务时，金融机构必须协助办理，并没有规定一份法律文书只能协助一次等。
建设银行的个人账户无法办理部分冻结也无法办理轮候查封。执行法院在办案过程中查封了被执行人的一个建设银行账户，冻结标的额为15000元，冻结的时候上述账户只有余额50元。十天后被执行人的上述账户进账200000元，但被执行人去银行取款时，二十万元全都无法提现。由于被执行人筹款是为了给家属看病，情绪非常激动。而银行的解释是被执行人的二十万元由法院冻结，无法取现。但法院实际只裁定冻结了被执行人一万五千元，其余的十八多万法院并未冻结，理应由被执行人自由支配，裁判文书副本都已当场送达银行。建设银行的内部系统问题不但侵害了公民的合法权益，还激化了当事人与法院之间的矛盾。
诚然，随着查控系统的不断普及和完善，上述的问题会在一定程度上得到遏制。但是从长远来看，在很长的一段时期内，查控系统并不能完全取代传统的查控方式，而且随着查控系统的发展反而有可能掩盖传统协助执行中银行存在的问题，所以对这一点我们要更加重视。
（三）相关部门工作人员法制观念淡薄，业务素质不高
随着社会法治的不断发展，协助部门的工作人员法治观念也在不断地加强，很少出现明显藐视法律、抗拒执法的事件。但是立法、执法越来越专业性的趋势，使不少协助部门工作人员呈现出新时期的法制观念淡薄现象。法院在执行一起案件时，根据申请人提供的线索查明被执行人有一笔工程款在区住建局尚未支付，执行法官去住建局要求其协助暂停支付时，区住建局的工作人员称其做不了主，此事要汇报领导，而领导正好休假本周不上班，几次三番去协调未果。虽然最终成功的保全住了被执行人的到期债权，但其过程一波三折，由于区住建局的不积极配合，执行法院耗费了很大的时间和精力。在执行过程中，有的协助执行义务主体本身具有较高的权威，所以无形中仍有唯我独尊的倾向，对于法院的协助执行要求进行冷处理，但不会明显违法法律规定，不会达到拒不协助的程度，但执行法院处理起来颇费周折。
在案件的执行过程当中，一些地方的行政领导从本地区、本部门的局部利益出发，片面的强调以地方经济发展的大局为重。某些行政领导干预执行的情况特别是在外省外地法院要从本地划款时表现得最为明显，特别关注本辖区招商引资企业的执行，当有的法院要依法协助外地法院执行时，有的行政领导指责本地法院胳膊肘往外扭、吃里扒外，有的法院在一些行政领导的种种压力面前，不敢依法执行，担心被领导调出法院队伍，有的法院领导担心法院经费问题、人事任免问题等，若不按行政领导的意愿去做，今后法院更难开展工作，因此，执行人员只好违心地对申请执行人采取推、拖或搪塞的办法不予执行。之前新闻报道的，执行法官到外地办案，遭到当地人大主任干涉和当地公安机关的阻挠就是最好的佐证。
二、协助执行义务主体不履行协助义务原因考察
（一）协助主体对相关法律规定和协助义务的理解有误
协助义务主体，例如银行、车管部门、房管部门等，其业务只具有相对的专业性，虽然在具体的业务办理过程中都会涉及法律、法规的运用，但是相对于人民法院这样的专门司法机关，其工作与法律的相关性程度较低，其工作人员的平均法律素养与法院工作人员相比也存在差距，这就造成了协助执行义务主体对法律规定的理解与法律原意相比可能存在一定的偏差。[1]例如，《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》及最高人民法院、中国人民银行《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》规定，法院查询、冻结、扣划存款时，执行人员除应当出示本人工作证外，同时还应出示执行公务证，这是对“双证”要求的法律规定，但在实践中，协助执行部门还需要“双人”即两个法院工作人员在场才予以协助，这其实就是对相关法律法规的误解。可见，许多情况下协助机构不提供协助不是为了故意对抗法院的执行工作，而是由于对法律的理解有误而人为设置了障碍。
（二）违反协助执行义务法律责任追究的欠缺
主要表现在三个方面：第一，协助主体不履行协助义务的责任与申请执行人所造成的损失之间的关系，理论上未明晰。[2]协助主体未严格地履行协助义务，一方面对民事执行造成了损害，另一方面又可能造成被执行财产的毁损、转移等使得申请人的债权得不到足额、及时的实现。两者在责任形态的不同和申请执行人如何获得救济，理论研究上未能给出恰当的解释。第二，对于违反法定协助执行义务的情形缺乏强有力的制裁措施。如金融机构等协助主体擅自处分冻结的财产，根据《执行规定》第44条法院有权责令责任人限期追回财产或承担相应的赔偿责任。若拒不协助的，法院只能根据《民诉法》第103条责令其履行协助义务、予以罚款，或者对其主要负责人、直接责任人员予以罚款、拘留。但因未能及时提供协助致使被执行人转移财产的，则没有进一步的责任规定。第三，对于违反意定协助义务的，则几乎没有规定任何责任。对于在执行程序中委托第三人保管查封、扣押财产，委托资产评估事务所、会计师事务所评估财产价值，委托拍卖公司拍卖被执行人财产等因受托人的原因而造成财产毁损或者对债权的实现造成影响的，受托人应当承担何种责任现行法律和司法解释都未能作出规定，对于故意拒不履行意定协助义务的受托人或者相关责任人员法院可否依照妨害民事诉讼的强制措施的有关规定对其进行罚款、拘留等也未作出规定。
（三）出于自身功利主义的考量
功利主义法学是近代法学的主要流派之一，该学说认为任何人或组织都是从自身利益出发来安排活动的，所有的活动都是为了追求自身的幸福，而幸福又包含两方面的含义：一是正向的利益，即权利的最大化；二是负向的义务、责任、负担、痛苦的最小化。对于协助义务主体而言，很难在协助执行过程中获得正向利益，但其必须考虑的是如何排除自己的责任，让负担变得更小。执行案件是当事人矛盾多发、社会压力堆积的地方，对于这样的案件，协助义务机关必然会考量自身的免责问题，一方面协助义务主体有责任有义务按照协助执行通知书载明的事项完成协助内容，另一方面又要尽可能让案件当事人觉得协助义务主体没有责任，不会因为自身提供了协助而将纠纷矛头指向自己，甚至引发信访压力。
车管所要求必须将全部轮候查封解除方才协助办理过户手续的内部规定主要源自功利主义考量。虽然法律、法规规定了清偿的优先顺位主义，首封申请人可以申请拍卖被采取保全措施的财产而优先受偿，但若存在其他法院的轮候查封，那么在轮候查封不同意的情况下，车管所也不敢随便协助办理过户。因此，采用出台内部规定隐性对抗的方式，既可以避免与要求协助执行的法院直接冲突，将不协助执行通过该内部规定包装成为无法协助，若执行法院在与轮候查封申请人和执行法院的沟通中解除了轮候查封，也就消除了车管所的后顾之忧，而至于在接触轮候查封过程中造成的司法资源浪费、执行效率低下等后果则在所不问。
（四）懒政思维的影响
公权力存在两种负面倾向，一是自我膨胀、滥用权力的倾向，二是在其位不谋其政、懒政的倾向。前者多发生于权益伴生领域，后者多发生于义务伴生领域，因此既要把公权力放进笼子里，也要防止公权力人员在其位不谋其政。与申请执行人对执行案件的推进有着密切利益关系不同，对执行联动机制中的协助义务主体而言，协助执行与否、执行案件标的到位率如何，对其自身没有任何影响，既不存在执行标的款项的分成，也不存在年终工作测评的绩效加分。换句话说，协助执行事项本身不会对联动机关及其成员带来任何收益。这样就存在一个制度供给上的不足，无法调动联动机关的协助积极性，导致个案的执行联动协助仍然需要部门领导牵头或者执行员凭个人私交寻求协助便利。
三、联动机制下协助执行的优化
（一）政府出台相关政策完善联动机制
解决执行难问题，绝不是法院一家单打独斗就能完成的任务，而需要各个机关部门的相互配合与协作。各地可以根据当地执行的实际情况，由政法委组织建立执行联动机制。公安局、组织部、宣传部、人力资源社会保障局、铁路局、文明办等单位要坚持落实中央文件精神，高度重视执行联动机制的建立，明确落实相关责任，形成解决执行难的有效合力，打造高效的执行联动机制，齐抓共管一起解决执行难。
（二）完善协助执行法律法规
完善全面的制度体系是每一项制度发挥最大作用的前提条件。[3]面对我国目前协助执行规定纷繁复杂的局面，提炼与整合变成了完善这一制度体系的最重要的任务。自2000年初最高人民法院成立《强制执行法（草案）》起草小组至今已15年的时间，[4]《强制执行法（草案）》数易其稿，日趋成熟，相信《强制执行法》的单独制定可以为协助执行制度的系统化、体系化带来巨大帮助。
在《强制执行法（草案）》第6稿中，协助执行已经作为专门的一章单独列出，这也表明了立法者在试图完善这一制度。笔者认为，在《强制执行法》实施后，应当将目前有关协助执行的各类司法解释、规定、通知性文件加以统一协调修正，整合成相应的司法解释，一方民安加强其法律位阶与法律效力，另一方面防止各类文件之间的矛盾与冲突，修正其中已经不适用的条款，使上位法与下位法之间、部门法与部门法之间，法律、司法解释、行政法规之间的协调统一。
（三）强化违反协助执行义务的责任追究
完善的责任体系是保障协助执行得以顺利实现的强有力的保障，也是对协助执行义务主体的一种震慑。强化责任追究，笔者提出以下建议：
第一，扩大民事制裁的主体范围。在执行实践中，公民个人的协助执行早已屡见不鲜，而现在有的法律规制中，对于公民个人拒绝协助执行的民事制裁并无明确的规定，因此将“个人拒绝协助执行”列入到应当受到民事制裁的主体范围已成为当务之急。同时，执行不彻底的现象在司法实践中也常有发生，例如，法院要求冻结被执行人500万元的存款，但银行因种种理由只冻结300万元等。因而“协助执行不彻底”也将成为民事制裁的对象。
第二，扩大承担民事责任的范围，将与被执行人串通转移被执行财产或因无故拖延执行导致执行财产损失的协助执行主体纳入到应当承担相应民事责任的范围中来。[5]在执行实践中，因这两种情况造成生效裁判文书无法顺利执行的情况已经非常普遍，而现行法律法规只规定其应当承担的民事制裁及刑事责任，并未规定其应当承担相应损失的赔偿责任，使得申请执行人的财产损失无法得到救济。同时，若协助执行主体恶意与被执行人串通或恶意扇子处置已被查封、冻结、扣押的财产，给执行工作带来无法弥补的损失，妨碍正常司法秩序的，法院可以依据情况采取惩罚性赔偿措施，加重处罚力度，以儆效尤。
第三，应当保障协助执行主体在承担民事责任时的程序性救济权利。根据现行法律规定，在协助执行过程中，在协助执行人因故意或者过失导致被执行财产损失，法院通常依职权裁定其赔偿相应损失，协助执行主体不服的，只能申请复议。事实上，民事赔偿责任涉及的是协助执行主体与申请执行人之间的实体权利义务关系，应当通过民事审判程序来确定，但是由于在执行程序中，执行法院对于协助执行主体是否违反协助执行义务、其行为是否对申请执行人造成损失及具体损失的数额等情况较为了解，为保证执行的顺利进行，法院可以依职权现行对协助执行主体的民事赔偿责任作出裁定。协助执行主体对法院裁判不服的，应当赋予协助执行人以实体诉权，通过民事实体裁判来确定协助执行主体与申请执行人之间的权利义务关系，以保障程序的公正性。
第四，明确“非法处置查封财产、扣押、冻结的财产罪”中关于“情节严重”的界定。在“拒不执行法院判决、裁定罪”中，“情节严重”的标准是“致使判决、裁定无法执行”，而笔者认为“非法处置的查封、扣押、冻结的财产罪”中“情节严重”的标准应当认定为“非法处置的财产占生效民事裁判所确定的执行财产的百分之五十以上”，百分之五十应当被执行财产的损失足以对执行工作造成极大影响，对申请执行人的合法权益也会造成不可磨灭的损害。
最后，应当加大民事制裁与刑事责任的执行力度，尤其是针对行政机关、单位的处罚力度。在目前司法权暂时无法从行政权中独立出来的现状下，面对协助执行主体大部分是国家机关、行政部门的情况下，法院在其拒绝协助执行时，往往是走高层沟通的道路，民事制裁措施往往很难发挥其作用，法律条文往往是形同虚设，罚款尚不可能，遑论拘留。民事制裁尚且如此，更何况刑事责任。针对这种情况，一方面法院应当充分发挥其私法的权威性及强制力，努力摆脱行政干扰，对相关单位该罚则罚，绝不手软；另一方面，各地政府及公安机关、检察机关应当密切配合法院执行工作，排除各方面阻力，真正使相关法律责任落到实处。
（四）创建对协助执行主体的救济和奖励机制
协助执行人协助法院进行执行工作是履行法定义务，而非履行生效法律文书确定的义务。这种义务的产生是基于国家法律的规定而不是基于协助执行人意志支配下的自主意识，所以协助执行人的协助义务在道德基础上表现为国家权力强制而缺乏伦理上的道义支撑。[6]基于以上分析，笔者认为协助执行人的利益主要是一种合法利益的保有和期待。当协助执行人履行法定义务，如协助法院冻结、扣划存款，交出保管的执行标的物等等时，协助执行人丧失的可能是三种权益。一是既得利益的损失，这主要包括协助执行时费用支出。二是期待利益损失，例如存款利息、保管费用、使用收益等。三是潜在利益的丧失，商业信誉和个人诚信在当代社会是市场交易下的个人名誉的根基。丧失商业信誉和个人诚信将意味着无限商机的擦肩而过。因此，协助执行虽是一种法定义务，但是这种义务的履行除了给协助执行人带来利益损失之外，并没有给协助执行人带来任何利益期待。那么这种损失利益的避免，自然就成了协助执行人逃避协助执行的利益诱因。民事执行的障碍自然在此进一步增加。因此，创建对协助执行主体的救济和奖励机制，激励协助执行人积极配合甚至是主动参与到执行程序中来，能够有效地提高协助执行主体的积极性。
四、结语
解决协助执行难不是一朝一夕就能完成的，它需要在理论中不断完善在实践中不断探索，不断地分析原因、找出问题并一步一步地解决问题才能解决协助执行难。本文从协助执行存在的问题、原因分析以及联动机制下协助执行的完善等方面提出笔者的意见和建议，以期能够为解决协助执行难提供一个切入点。
参考文献
［1］高桂林，民事协助执行中的隐性不协助研究，载人民司法，2015年第23期
［2］温柳，民事执行难新探——以克服协助执行难为切入点，载重庆科技学院学报（社会科学版），2013年第1期
［3］余明顺，协助民事执行问题研究，2013年广西师范大学硕士学位论文
［4］江必新、贺荣主编：《强制执行法的起草与论证（三）》，北京：中国法制出版社，2014年版，第1页
［5］陆凯，我国民事诉讼协助执行制度研究，2015年西南政法大学硕士学位论文
［6］黄淼，协助执行的困境与出路，2009年湘潭大学硕士学位论文
[1] 高桂林，民事协助执行中的隐性不协助研究，载人民司法，2015年第23期
[2] 温柳，民事执行难新探——以克服协助执行难为切入点，载重庆科技学院学报（社会科学版），2013年第1期
[3] 余明顺，协助民事执行问题研究，2013年广西师范大学硕士学位论文
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[6] 黄淼，协助执行的困境与出路，2009年湘潭大学硕士学位论文