论优化民事执行职权配置与执行机构

　　一、民事执行权的性质

　　民事执行机构改革在相当程度上都是由民事执行权自身性质所决定的。只有充分认识民事执行权的性质，才使民事执行机构改革从根本上不致背离民事执行权的特性。关于民事执行权的性质主要有以下四种观点：1、强制执行权是行政权[1] 2、强制执行权是司法权[2]、3、执行权可以分为执行裁决权、执行命令权和执行实施权[3]、4、执行权可以分为执行裁判权与执行实施权。对此，笔者同意第四种观点，因为这是从执行权的性质上作的划分。在执行过程中当事人对有关程序与实体问题争议的裁判属于执行裁判权，具体实施有关强制措施的权力属于执行实施权。执行裁判权对应于司法权，执行实施权对应于行政权。

　　二、执行机构改革的基本价值取向

　　沈德咏同志在最高法院成立执行局答记者问时指出，“当前，执行机构改革是重中之重。进行机构改革的目的，是为新的执行管理体制和工作运行机制提供一个有效载体，也是为提高执行效率，维护司法公正提供必要的组织保证”。因此，有关决策部门应当以科学发展的高度认识统领执行机构改革，以保证执行局这个载体有效运行。笔者认为，执行机构改革不仅仅是更换一个称谓、增加一些机构和任命一批干部，而应当是包含执行理念、职权配置、运作机制、管理制度等执行体制和思维方式的重新构建和开拓创新。因此，实施执行机构改革必须明确其基本价值取向。

　　（一）、对执行权实行分权制衡。执行机构改革核心是在机构设计上坚持公正与效率并重，建立完善的执行权分权制约机制，力求使执行权的运行达到相互制约、相互监督的目的。执行权分权制衡的思想渊源是孟德斯鸠的“三权分立说”[4]，其理论依据是民事执行具有行政权和司法权的双重属性。一是将执行权分解为行政权和裁判权，二是将行政权分解为对外执行实施权和对内执行管理权。由不同机构分别行使执行实施权、执行裁判权和执行管理权，实施更深层次的机构调整和权力配置。按照1999年中央11号文件、中央政法委、最高人民法院的要求，在执行局的架构内，设立执行庭、裁决庭、综合管理科（处），分别行使执行实施权、执行裁决权、执行监督管理权，改变目前有庭无局或局庭平行，各自独立、互不隶属的状况，解决执行机构职能不清、权力过于集中，职责交叉、监督缺位的问题。

　　（二）、树立程序优先的执行理念。程序公正是确保实体公正的基础，执行程序既然是法律为保证实现债权人实体权利的公正性而设计，那么确保执行程序公正就应当作为优先选择的价值取向。这种价值取向相应包括三个具体内容：一是强制在先。强制执行方式方法就是“行使国家强制力，通过强制债务人履行已确定义务”，因此，在执行工作中，必须把查获、保全被执行人的财产作为执行工作的第一要素，将说服教育作为强制执行工作的补充。二是保障救济权利。对执行异议、对仲裁裁决申请不予执行等情形，由执行裁决庭采取公开听证方式，以依法保障当事人行使救济的权利。三是执行程序公开。保障当事人的知情权，是执行程序公开，增强社会对执行程序权威信赖的重要保证。笔者认为，执行程序公开应当通过建立当事人的告知制度来实现。如实行风险告知、权利义务告知、强制措施告知、执行结果告知、救济途径告知等阳光执行制度，以期取得执行程序更大的透明度。三是强化效率意识。执行效率源于管理机制,因行政权侧重于效率，司法权侧重于公正，所以兼有行政和司法双重属性的执行工作应当在公正前提之下的效率为基本价值取向。

　　（三）、执行裁判权的归属问题。将民事执行权分为执行裁判权和执行实施权之后，执行裁判权由执行局的内设机构执行裁判庭行使，还是由独立于执行局与法院其他审判庭并列的执行裁判庭行使，或者将其“让渡”给民事审判庭或其他审判庭行使。笔者比较赞同将执行裁判权交由独立于执行局与法院其他审判庭并列的执行裁判庭行使。理由如下：

　　首先，这种设置更有利于发挥执行裁判庭对执行案件的监督作用，保障执行权的公正、有效行使，从根本上改变传统民事执行中权力过度集中，消极执行，滥用强制执行措施，监督制约不力等现象。

　　其次，执行实施权的行使具有确定性、主动性和单向性的特征，体现司法强制权性质。下级法院执行实施权的行使必须服从上级法院的统一指挥、统一调度和统一协调等。通过统一管理可以实现执行资源的合理配置和使用，使有限的执行资源形成合力，为抗衡地方和部门保护主义、抵御人情社会的干扰、抑制执行中的暴力抗法提供体制上的保障。而执行裁判权多数系当事人及利害关系人执行救济权之程序保障，具有独立性、被动性和中立性的特征，体现司法裁判权性质，裁判独立是其基本的权力运行体制。执行裁判权的这种权力运行体制包括两个方面的内容：一是上下级执行裁判机构之间必须保持独立，这是裁判独立的基本保障;二是上级执行裁判机构对下级执行裁判机构的监督只能是事后监督。基于执行实施权与执行裁判权两者在运行体制上的不同特性，要确保两种权能的有效发挥，执行实施机构与执行裁判机构必须分离，即执行实施机构与执行裁判庭并列。[5]

　　最后，执行裁判权程序在很多方面要比民事审判程序更为快捷和灵活，法律规定也只有 15天的审查期限，如果将执行裁判权交由民事审判庭或其他审判庭行使将大大降低执行效率;且执行案件涉及民事、商事、交通事故、行政、刑事，如果将执行裁判权交由其它审判庭，则该审判庭存在超越本庭工作范围审查案件之嫌；而由执行裁判庭行使执行裁判权，可以发挥其专业优势，对案件迅速作出判断和裁决，提高执行效率，实现执行资源和审判资源的优化配置。

　　三、优化执行职权及执行机构重新设置的思路

　　为了克服现行执行机构改革的弊端，使执行机构设置改革既能保障执行程序的快速高效运作，保护权利人权利的及时实现，又能保证执行裁决权、执行实施权之间要分权制衡，相互制约，相互配合，从根本上扭转现行执行运作机制中一个案件一个执行员一执到底，执行员裁量权太集中，执行任意性太强，监督制约不力导致人民群众不满意的被动局面，笔者提出以设立执行裁判监督庭为特点的执行机构重新设置的构想。

　　(一)设立执行裁判监督庭和执行事务局

　　笔者认为应将现行执行局内设机构执行裁判庭从执行局剥离出来，赋予其新的职能，将其改造成执行裁判监督庭，行使执行救济和执行监督职能;将执行局改造成性质单一的行政性质的执行事务局。这种执行权的配置既能使上下级法院执行事务局之间建立起统一管理、统一协调、统一指挥的工作格局，保证执行工作的高效，又能发挥执行裁判监督机构的执行救济和执行监督功能，确保执行工作的公正、廉洁。

　　如前所述，我国现行的绝大多数法院执行裁判机构设置在执行局内部，与执行实施机构并列，这种设置模式表面上体现了司法权和行政权的分权运行，但实质上仍是二权由同一机构行使，存在着自身无法克服的弊端。重新设计执行机构，应当改变由一个机构统一行使双重权力，将形式上的分权运行改变为实质上的分权运行，将不同性质的执行权力交由不同的机构独立行使，从而保证不同的执行权力能够真正按照不同的内在规律运行。

　　具体方法，一是设立独立的执行裁判监督庭。将执行裁判庭从原有的执行局里分离出来，建立起一个独立行使执行裁判权的机构，并在此基础上赋予其新的职能，将其改造成执行裁判监督庭。新的执行裁判监督庭具有独立的地位，与新的执行事务局不再是隶属关系，不受其领导，与法院其他业务庭室是平行机构。执行裁判监督庭系司法性质的组织，由若干法律知识精熟的法官组成。处理案件时实行合议制，按少数服从多数的原则，依法行使执行案件的裁判权。二是重构单一性质的执行事务局。将执行裁判权从原有执行局里剥离出去后，新的执行事务局在性质上属于行政性组织，只行使属于行政权性质的执行实施权。执行事务局的设置应当充分体现执行实施权的行政权属性，由若干执行员组成，执行员由所在法院任免，报上级法院执行局备案。执行事务局局长由所在法院院长提名，报上级法院政治部门和执行事务局共同考察，由上级法院院长决定任命。局长负责领导、管理全局的工作，对本院院长和上级法院执行事务局负责。

　　(二)执行裁判监督庭和执行事务局的职能分配

　　1.执行裁判监督庭的主要职责包括两大部分，即执行裁判权和执行工作监督权。

　　(1)执行裁判工作主要包括以下几个方面：

　　一是审查和处理被执行人对受理执行申请提出的异议。被执行人提出异议的原因包括执行法院对申请执行的案件无管辖权，申请执行的法律文书是否已经生效以及是否具有给付内容，申请执行是否超过法定期限，债务是否已经履行等。执行法官经审查认为不符合执行条件的，应当裁定驳回申请执行人的执行申请;经审查认为符合执行条件的，应当裁定驳回被执行人的异议。对裁定不服的，应当赋予当事人向上一级人民法院申请复议的权利，但复议不影响执行。

　　二是审查处理案外人对执行标的提出的书面异议。根据我国现行的民事诉讼法的规定，执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行;理由不成立的，裁定驳回。

　　三是变更、追加被执行主体。在执行过程中，如果涉及执行当事人的变更，应当通过执行裁判处理。 [6]

　　四是对不予执行仲裁裁决、公证债权文书的审查和裁定。根据我国现行民事诉讼法的规定，在执行仲裁裁决和执行赋予强制执行效力的公证债权文书的过程中，如果出现法律规定的情形，执行机关可依申请或职权对仲裁裁决或公证债权文书裁定不予执行，并停止执行措施，结束执行程序。

　　五是中止执行和终结执行的裁定。中止执行与终结执行都对债权人影响甚大，未经法定程序，不得随意为之。目前，司法实践存在的问题是，执行员不依法办理执行中止或执行终结，执行员具有很大的随意性，使一些尚有执行能力、不该中止执行、终结执行的案件中止、终结执行了，严重侵犯了债权人的合法权益。因此，强调执行中止和执行终结要通过执行法官的执行裁决权的运用来完成，不仅具有科学性上的理论意义，而且还有执行实践的现实意义。

　　(2)执行监督工作既包括同级人民法院执行裁判监督庭对执行事务局执行工作的监督，还包括上级人民法院执行裁判监督庭对下级人民法院执行工作的监督。它主要包括以下两个方面：

　　一是对当事人、利害关系人认为执行行为违法而提出执行异议的审查和处理，具体根据我国现行的《民事诉讼法》第二百零二条的规定进行审查，同级人民法院执行裁判监督庭通过对当事人、利害关系人的执行异议进行审查和处理，可以对执行事务局的执行行为进行监督，对其违法执行行为及时进行纠正。同样，上一级人民法院执行裁判监督庭可以通过对申请复议的审查和处理，对下一级人民法院的各项执行工作进行监督。

　　二是对因不服人民法院罚款、拘留而向上一级人民法院申请复议的审查处理。我国现行的民事诉讼法规定，拘留、罚款应当用决定书。对决定书不服的，可以向上一级人民法院申请复议一次。复议期间不停止执行。由于拘留、罚款等强制措施，涉及宪法对公民人身自由、财产权利的保护，因此，应当赋予当事人向上一级人民法院申请复议的权利，并由上一级人民法院的执行裁判监督庭进行审查处理。上级人民法院执行裁判监督庭通过对申请复议的审查处理，起到对下级人民法院拘留、罚款等强制措施的监督。

　　2.执行事务局行使执行实施权，包括简单的执行实施权和复杂的执行实施权。[7]

　　简单的执行实施权是一种很单纯的负责具体执行事务实施的权利，行使这部分权力的工作主要是外勤性的，包括：发出执行通知;实施执行措施;实施强制执行，对拒不履行义务的，依法实施查封、扣押、冻结、提取、划拨、拍卖等强制措施，依法实施搜查;实施民事制裁决定，对经两次合法传唤拒不到庭接受调查的人进行拘传，对拒不履行义务或者妨害执行的，实施罚款、拘留;执行被执行人在第三人处的到期债权;对被执行人及其财产情况进行调查;具体组织参与执行分配，确定清偿顺序和清偿比例，制作并公布分配方案等等。

　　复杂的执行实施权和简单的执行实施权相比较具有相对复杂性、相对重要性，以及较多的决意性。由于行使该权力的过程中权力主体表现出较多的决意性，因此复杂的执行实施权也被部分学者称为执行决定权，它包括：对具备执行条件的案件制作执行通知书，交执行员实施;[8]作出采取强制执行措施的裁定或决定，交由执行员实施;办理委托执行事务和对外协助执行事务;决定是否执行第三人到期债权，并办理向第三人发出履行债务通知;决定对被执行人财产采取法定特殊调查措施，如经院长批准，发出搜查令;审查其他申请人是否参与执行分配，并负责审查执行财产的分配方案;审查、决定对拒不履行义务的或者妨害民事执行的行为是否采取制裁措施;[9]对本局执行案件的管理权和对下级法院执行事务局的业务指导和管理的权力。

　　参考文献：

　　[1] [台湾地区]杨舆龄著：《强制执行法论》，台湾五南图书出版公司，1997年7月第9版，第3页。

　　[2] 孙家瑞著：《强制执行实务研究》，法律出版社，1994年10月第一版，第5页。

　　[3]孙家瑞著：《强制执行概论》，中国民主法制出版社，1999年12月第一版，第110页。

　　[4]童兆洪：《民事执行权的配置与运行设计》，载《浙江社会科学》2002年第9期。

　　[5] 童兆洪主编：《民事执行调查与分析》，2005年1月第1版，第152页。

　　[6] 沈德咏、张根大著：《中国强制执行制度改革》，法律出版社，2003年8月第1版，第223页。

　　[7] 严仁群著：《民事执行权论》，法律出版社，2007年9月第1版，第21页。

　　[8] 有的学者将法院对具备执行条件的案件制作执行通知的权力称为执行开始程序裁决权，而笔者认为制作执行通知的行为应为行政性的执行实施行为，而非司法性的执行裁决行为，应当执行事务局实施。当被执行人对受理执行申请提出异议时，法院对此进行的审查和处理应当属于执行裁决权，应当由执行裁判监督庭进行审查处理。

　　[9] 有的学者认为作出采取制裁措施的决定属于司法性的执行裁决权，应当由执行裁判庭行使。笔者认为作出采取制裁措施的决定应属于行政性的执行实施行为，而非对纠纷进行居间裁判。另外，根据我国现行民事诉讼法的规定，拘传、罚款、拘留必