原告张某诉被告烟台市蓬莱区大柳行镇人民政府强制清除地上附着物案 ——强制拆除或清除责任主体认定及举证责任分配

　　内容摘要 原告张某系山东省烟台市蓬莱区大柳行镇上岚子村村民，其在上岚子村承包的部分集体土地位于潍烟铁路工程项目建设土地征收范围内。原告因对征地补偿标准有异议，未签订土地征收补偿安置协议。被告多次派工作人员与原告就土地征收补偿标准及安置补偿协议签订等问题进行协商。后原告收到由被告及上岚子村村委会工作人员共同送达的《限期交还土地通知书》，要求原告限期完成签约、地面附着物清表工作并交还土地。原告就该通知书向烟台市蓬莱区人民政府申请行政复议，被烟台市蓬莱区人民政府予以驳回。2022年5月29日，被告将评估认定的土地征收补偿款项转账至原告银行账户。2022年5月30日夜间，原告承包的土地地上附着物被强制清除。

　　关键词 行政强制执行 强制清除地上附着物 责任主体认定 举证责任分配

　　【裁判要旨】

　　因集体土地征收引发的行政机关强制清除地上附着物的行政诉讼案件中，现有证据无法确定强制执行行为实施主体，法院应做到既合乎法律规定，又充分保护当事人诉权。具体而言：

　　由于强制清除行为属事实行为，在行政机关未通知相对人到场的情况下，相对人客观上往往无法知晓具体实施强制清除行为的主体，故不应施以相对人对行政机关实施了强制清除行为这一待证事项过重的举证义务。

　　根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条、《山东省土地征收管理办法》第五条第二款规定，在征收程序已启动的情况下，被征收土地地上附着物被强制清除，政府及其职能部门具有法定职权，理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能做出强制清除行为。故若政府不能举证证明确系其他主体违法实施的行政强制行为，而公民、法人或其他组织能够证明被征收土地地上附着物已被清除，人民法院应从职权法定、拆除目的、受益主体以及保障相对人合法权益等角度出发，对证据材料进行综合审查，通过审理认定或者推定行为实施主体。

　　【相关法条】

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条

　　违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。

　　《中华人民共和国行政强制法》第十三条

　　行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

　　《山东省土地征收管理办法》第五条第二款

　　乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。

　　【案件索引】

　　一审：山东省烟台市蓬莱区人民法院（2023）鲁0614行初1号行政判决书（2023年4月4日）

　　【基本案情】

　　原告系山东省烟台市蓬莱区大柳行镇上岚子村村民，其在大柳行镇上岚子村村北承包集体土地种植樱桃。2022年1月30日，烟台市人民政府根据2021年12月17日《中华人民共和国自然资源部关于新建潍坊至烟台铁路工程建设用地的批复》（自然资函〔2021〕625号）作出《烟台市人民政府征收土地公告》（2022第8001号），原告张某所承包的部分土地位于潍烟铁路土地征收范围内。2020年10月27日，烟台市蓬莱区价格认证中心出具价格认定表，认定潍烟铁路占用原告土地地上附着物物品价格合计35848元。2021年8月16日，烟台市蓬莱区自然资源和规划局会同烟台市蓬莱区财政局、人力资源和社会保障局、大柳行镇拟订了《土地征收补偿安置方案》，将本次征收上岚子村地块的位置、地类及面积、征收土地补偿标准等事项进行公示。《土地征收补偿安置方案》第三条第二项规定：“社会保障安置：烟台市蓬莱区人民政府对本次征收土地按照1.5万元/亩标准，一次性支付社会保障补贴费96.9255万元，由烟台市蓬莱区财政局将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入当地社会保障资金专户。土地征收经批准后，由烟台市蓬莱区人力资源和社会保障局会同大柳行镇、村委会落实被征地村民社会保障工作”。第三条第三项规定：“由大柳行镇和村委会征得村民同意，在烟台市人民政府发布征收土地公告后对村土地进行调整”。原告因对征地补偿标准有异议，未签订土地征收补偿安置协议。在案涉土地征收过程中，被告多次派工作人员与原告就土地征收补偿标准及安置补偿协议签订等问题进行协商。2022年5月27日，原告收到由被告工作人员宋俊之及大柳行镇上岚子村村委会委员张之学共同送达的《限期交还土地通知书》一份，限原告自接到该通知书之日起2日内完成签约、地面附着物清表工作并交还土地，逾期、则视为自愿放弃地面附着物。落款“送达人”处有被告工作人员宋俊之签名，未加盖被告公章。原告于2022年6月6日向烟台市蓬莱区人民政府申请行政复议，请求撤销被告于2022年5月27日做出的《限期交还土地通知书》。2022年8月3日烟台市蓬莱区人民政府做出烟蓬政复驳字〔2022〕17号《烟台市蓬莱区人民政府驳回行政复议申请决定书》，载明：经审理查明：2022年5月27日，被申请人的工作人员宋俊之起草了一份《限期交还土地通知书》，该通知书经被申请人的法律顾问审核后，在没有加盖公章的情况下，由宋某和大柳行镇上岚子村村委会委员张某于当日送达申请人。复议机关烟台市蓬莱区人民政府认为：《限期交还土地通知书》虽然没有加盖被申请人的公章，但可以认定该通知书由被申请人做出。《限期交还土地通知书》未加盖被告印章，依法视为没有发生法律效力，没有对原告的合法权益产生实际影响，依法不属于行政复议的受案范围，遂驳回原告的行政复议申请。该《驳回行政复议申请决定书》送达给原告后，原告在法定起诉期限内未向法院提起行政诉讼。2022年5月29日，被告将土地地面附着物补偿款35848元、家禽赔偿款9000元、高铁占地款31716元转账至原告蓬莱农村商业银行账户。2022年5月30日夜间，原告承包的土地地上附着物被强制清除。

　　【裁判结果】

　　确认被告烟台市蓬莱区大柳行镇人民政府对原告张某承包地地上附着物的强制清除行为违法。

　　【裁判理由】

　　本案的争议焦点为：本案被诉强制清除地上附着物的行为责任主体认定问题。

　　根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。可见，人民政府及其相关职能部门是收回集体土地使用权、进行补偿以及责令交出土地、申请人民法院强制执行的有权机关，民事主体或基层群众自治组织无权实施上述行为。《山东省土地征收管理办法》第五条第二款规定：乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。本案中，根据当事人陈述及原告张某提交的强拆现场照片，能够证明涉案承包土地地上附着物已被清除。强制清除时没有通知原告到场，在强制清除后也无任何主体主动承担强制清除责任的情况下，原告客观上无法知晓具体实施强制清除行为的主体。由于强制清除行为属事实行为，相对人对于该程序中取得及保存证据的能力较弱，故不应施以相对人对行政机关实施了强制清除行为这一待证事项过重的举证义务。结合本案原告提交的《限期交还土地通知书》、烟蓬政复驳字〔2022〕17号《烟台市蓬莱区人民政府驳回行政复议申请决定书》及被告提交的照片等证据，可以认定被告实际参与了原告土地征收的过程，该案涉土地上有附着物，被告应当知晓相关情况。案涉土地地上附着物被清除后，被告作为协助上级人民政府征收土地的责任人，具有实施或委托实施案涉土地地上附着物强制清除行为的较大可能性。被告虽抗辩案涉强制清除行为系中铁上海工程局潍烟ZQSG-6标项目一分部实施，并非被告做出，但未能举证证明案涉土地地上附着物系在其不知情的情况下被其他主体违法强制清除，故从职权法定、拆除目的、受益主体以及保障相对人合法权益等角度出发，应当推定被告实施或委托其他主体实施了案涉土地地上附着物的强制清除行为。本案中，被告在未与原告达成补偿合意、原告未自愿交出土地的情况下，未经履行强制执行程序，将案涉土地地上附着物强制清除，因被诉行政行为已经实施完毕，不具有可撤销性，依法应予确认违法。

　　【案例注解】

　　随着经济发展和城市化进程不断加快，因集体土地征收引发行政强制拆除或清除行为屡见不鲜。通常而言，作出行政行为的行政机关是行政诉讼中的被告。而在实践中，具体实施行政强制行为的主体有时难以确定，给被征收人起诉维权及法官审理裁判造成不小的困难，在这类案件中，法官应做到既依法对实体争议作出裁断，又充分保障当事人的诉权，具体而言：

　　一、举证责任分配问题

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第三项规定，提起行政诉讼应该有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据。在强制拆除和清除类案件中，被征收人起诉时首先应当提供证明被告具体实施强制拆除或清除行为的证据，而在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，若仅以不具有事实依据为由迳行裁定驳回起诉，则可能损害当事人的诉讼权利和实体权利。考虑到双方举证能力强弱、贯彻公平原则，不应施以相对人对行政机关实施了强制拆除清除行为这一待证事项过重的举证义务。具体而言：第一，被征收人存在客观上的举证困难。比如，拆迁单位有计划地趁被征收人不在的时候或夜间实施强制行为，被征收人因拒不配合等因素被强制带离现场，或者被征收人虽在现场但因为慌乱、不允许拍照录像等没有获取或固定证据，导致被征收人客观上无法举证证明是谁具体实施了强制拆除或清除行为，而在以市、县政府或房屋征收部门为被告的案件中，在征收程序已启动的情况下，上述行政机关理应知晓相关情况，在事实上具有较大可能做出强制行为。且行政机关在行政强制法律地位中处于支配地位，具有人力、物力、财力上的优势条件，举证能力较强，应承担更多的举证责任。第二、行政机关对其作出的行政行为负有举证责任是行政诉讼举证责任分配的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。因此，作为被告的行政机关应尽到与其诉讼地位、诉讼能力相当的证明责任，在其提供的证据不足以证明案涉强制行为系由其他行政主体实施，应承担不利法律后果。因此，在强制拆除主体不明的情况下，应由行政机关对强制行为实施主体承担主要责任，被征收人仅需提供证明强制拆除或清除行为存在的初步证据。

　　二、责任主体认定问题

　　在行政机关未能举证证明强制拆除或清除行为系由其他行政主体实施的情况下，应从职权法定、拆除或清除目的、受益主体以及保障相对人合法权益等角度出发，结合在案证据进行综合判断。

　　首先，依据职权法定原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。征收决定由市、县级人民政府作出；征收补偿方案由市、县级人民政府论证、公布并修改；被征收人由市、县级人民政府补偿；被征收人拒不搬迁由市、县级人民政府申请人民法院强制执行。《山东省土地征收管理办法》第五条第二款规定：乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。从上述法律、法规规定来看，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作，其中国有土地上房屋征收、集体土地使用权收回、进行补偿等具体工作其可以根据实际情况明确由自己实施，亦或交由下级乡镇或者街道办事处实施，对于强制拆除或清除，只能由市、县级人民政府申请人民法院强制执行。在交由下级乡镇或者街道办事处实施具体征收工作时，乡、镇政府或街道办事处系对外承担法律责任的行为主体。因此，在强制拆除主体不明时，市、县级人民政府不能证明强制拆除或清除行为由其他主体实施的情况下，认定市、县级人民政府系责任承担主体。如果市、县人民政府有证据证明已将案涉土地征收项目的强制拆除或清除项目交由下级乡镇政府或街道办事处实施，应当推定乡、镇政府或街道办事处为强制行为实施主体。

　　其次，从拆除或清除目的及受益主体来看，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行公平合理补偿的制度，整个过程均系行政机关行使行政职权的过程。强制拆除房屋或清除地上物是政府组织征收的关键环节，腾空或清空土地是政府组织征收所追求的结果，在强拆或清除行为主体不明的情况下，如果行政机关为直接的实际受益者，该受益机关为强制拆除行为的实施主体的可能性较大，除非其能够提交明确的证据证明系下级机关或其他行政机关所为。

　　最后，从保护被征收人合法权益来看，房屋征收搬迁或集体土地征收问题涉及公共利益与公民私有财产保护的关系，涉及各方利益的平衡。在司法实践中，既要支持地方政府依法行政、促进公益事业的顺利进行，又要保障被拆迁方的合法财产权益及应享有的征收补偿利益，防止以公共利益为名侵害公民合法权益的行为。因此，被征收人合法权益是否受到侵犯应作为强制拆除或清除案件司法审查的重点,法院应当从案件的基础事实出发，综合在案证据作出合法合理的司法判断，切实保护强制拆除或清除案件当事人的合法权益。