行政纠纷化解机制研究

论文提要：

      我国当时正处于社会转型期，各种社会矛盾突出，行政纠纷也随之增加，行政复议、行政诉讼、行政调解、信访等多元化化解机制在纠纷的解决中发挥了不可或缺的作用，但是也有一定的问题和缺陷。行政纠纷化解机制，应该满足行政纠纷都有出口，更大程度的保证权利人的利益。良好的行政纠纷解决机制，具有迫切的实际意义。

主要创新观点：

      行政纠纷解决机制，从现实层面来看，主要包括调节、行政复议、行政诉讼和新房四个基本层面。理想的场景是“大复议、中诉讼、小信访，调解是前置”，即把行政复议作为主要渠道，行政诉讼用于解决经过行政复议仍没有进行解决的纠纷。如果仍然没有得到解决，通过信访得到消解。调解作为前置程序进行，来节约司法资源，解决纠纷。可是，现实生活中，调解成功案件较少，行政复议和行政诉讼远不如信访的亲和力。本论文意在探究行政纠纷解决机制不同方式的联动，让行政复议成为主渠道，调解作为前置程序发挥作用，行政诉讼成为纠纷解决的最后渠道，信访是最后补充。让四者在救济方式上实现联动和对接上达成默契，实现行政纠纷的实质消解。

以下正文：

      一、行政纠纷解决机制概述

      （一）行政纠纷解决机制的概念

      行政纠纷解决机制，即由行政主体设立或者主持的非诉讼纠纷解决机制，或者由司法机关进行的诉讼解决机制。其中非诉讼纠纷解决机制，是指在行政主体主持下，根据自愿、合法的原则，通过说服、教育等方法进行调停、斡旋，以促进双方当事人友好协商，并达成协议，从而有效的解决纠纷的一种活动，非诉讼纠纷解决机制主要包括：行政调解、行政复议、行政裁决、听证、仲裁等形式；诉讼纠纷解决机制，是指通过行政诉讼的方式，进行纠纷的解决，在诉讼过程中，法院会以事实为依据，法律为准绳进行裁判，出具法律文书。

      （二）我国行政纠纷解决机制概述  

      我国的行政纠纷解决机制，在进行行政纠纷解决方面，发挥了重要的作用，但是也存在很多缺陷。“首先，大量行政纠纷不能得到及时有效的解决，老百姓的合法权益没有获得有力保障；其次，对所有行政纠纷的处理缺乏通盘考虑，各种行政纠纷解决制度缺少配合，相互之间脱节现象严重，未能发挥制度群体的组合优势；再次，重复处理行政纠纷，一些纠纷经过了重重程序却长期不能得到解决，没有一种最终的纠纷解决机制为行政纠纷的处理划上一个圆满的句号；最后，所有行政纠纷解决制度都面临权威性不足的困境，行政纠纷解决的结果很难得到当事人的信服。”如上所述，行政纠纷解决机制在实际应用中存在一定的无法相互联系，使得行政纠纷的化解有一定不完善。我国的众多学者对于行政纠纷的解决进行了探讨。有学者进行社会调查，通过实证分析发现不同社会群体对行政纠纷解决渠道的偏好呈现多元性，从而希望纠纷解决机制建立与民意相关。有学者主张将行政检察作为与行政复议、行政诉讼相并列的“解决行政争议的第三条道路”，因为其具有一定的权威性。”有学者认为现行行政纠纷解决机制不仅要包括传统的行政复议、行政诉讼、信访、行政调解、行政仲裁、立法直接解决之外，还应该开通市长公开电话、首长信访日、电视问政和微博问政等新途径。有学者通过信访研究，主张“将信访救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制”。有学者主张构建“行政复议—行政诉讼—行政调解—信访”的多元化行政纠纷解决机制，而且信访的运用前提是其他途径无法实现纠纷的解决时。”有学者主张“在行政纠纷解决制度体系中，调解和基层负责行政纠纷解决的专门委员会制度位于第一层次，行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性的制度位于第二层次，行政诉讼位于第三层次，信访制度作为补充。其中，法院作为公平正义的象征，应当成为行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线。”

      总体而言，我国的行政纠纷解决机制正在不断的发挥其作用，维护相关人员的权利。为了更好的实现公平正义，行政纠纷解决机制从微观和宏观方面入手不断深化，有利于我国行政纠纷解决机制的完善。

      二、行政纠纷解决机制的意义

      行政纠纷解决机制的目标是解决纠纷。所以行政纠纷解决机制的研究意义在于：解决行政纠纷；实现程序正义；保障司法公正。

      （一）解决行政纠纷

      行政纠纷产生的原因是多方面的，行政纠纷的类型也是多样的。行政纠纷的多样性决定了纠纷解决机制的多元化。 我国行政纠纷解决机制本身是多元化的，现在的问题在于如何合理定位各种纠纷解决途径的功能，使每种纠纷解决途径与其他纠纷解决途径有机衔接、相互协调，保证所有行政纠纷有出口。行政纠纷的存在，是由于在现实生活中有一方当事人的权益得到了损害，从而产生了纠纷。常见的行政纠纷解决，本着高效快捷、成本低廉、过程注重沟通的原则，达到缓解当事人的情绪、结果利于当事人的目的。

在我国行政纠纷解决的实践中，调解占据了很大一部分，而且行政纠纷通过调解解决也得到了法律、法规和规章的认可。在当下我国推行网上立案的背景下，行政调解会在行政诉讼之前进行，如果可以调解成功，将不再进入行政诉讼，极大的节约了诉讼资源，快捷高效的解决了行政纠纷。还有部分行政调解是在行政机关的主持下进行，这部分调解并没有进入诉讼程序，也未进入行政复议阶段，也减轻了行政复议的负担。可见，调解对行政复议和行政诉讼具有过滤、分流作用。 

      行政复议是在主管机关的支持下进行的纠纷解决机制，需要依法对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查。为了保障行政行为的合法性，从法律上对权力进行了规制，但是仍无法完全避免，我国行政复议也是行政纠纷解决机制中的重要部分，且部分复议会作为终局裁决。行政复议是进行维权的重要途径，对于分流行政诉讼的重要途径。

      行政诉讼是纠纷解决的最后途径，会进行法律判决，保障一个国家依法行政，建立法治政府，确保公民、法人或其它组织合法权利免受行政权力的侵害，具有十分重大的意义。

      （二）实现程序正义

      纠纷解决机制的目的在于公正，不公正的纠纷解决机制难以得到公众的认可。程序是实现实体正义的重要保障，其本身又具有独立的价值，也就是程序正义。

程序正义视为“看见的正义”，其实是英美法系国家的一种法律文化传统和观念，作为看见的正义，案件不仅仅要做到判决正确、公正，并完全符合实体法的规定和精神，而且还要让当事人感觉到判决过程的公正性、公平性和合理性。程序正义更易于当事人识别和判断，从而更易于当事人信服，从而在根本上解决行政纠纷的解决。

      程序正义最低限度上的要求，主要包括五个方面：（1）保持中立。这里的中立首先是解决纠纷的主体保持中立：客观上适应回避制度，不得存在偏好，不得侵占和剥夺他人的权利。主观上要保持中立，不得偏向任何一方，完全按照相关制度办事，不因为自己的偏好而进行纠纷的解决。（2）程序中实现参与。有效的参与能够更好的表达，从而更好的了解事情的真相，在一定程度上保障了当事人的表达权益。保障参与的有效性，能更好的运用事实和证据来进行纠纷的解决。（3）程序公开。纠纷解决过程和结果应该向当事人和社会公众公开，涉及隐私或秘密的除外。公开是最好的防腐剂，是公正的保障。（4）程序效率。纠纷的及时解决有利于公正的快速实现，拖延是对当事人的不公。正所谓迟来的正义即非正义（Justice delayed is justice denied），不讲效率的公正就不是真正的公正。（5）程序经济。追求正义是要付出代价的，纠纷解决成本低廉，人们才易于接近正义（Access to Justice）。纠纷解决机制应该满足程序正义，否则，纠纷解决的公正性令人生疑。

      （三）保障司法公正

      司法公正是是指司法权运作过程中各种因素达到理想状态，是现代社会政治民主、进步的重要标志，也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。司法公正它是法律自身的要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。司法公正的对象包括各类案件的当事人及其他诉讼人。既要实现个体公正和整体公正。

纠纷必须有一个了断，否则后患无穷。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位必然要树立法院在纠纷解决中的权威。司法最终是法治国家普遍遵循的原则，是指“所有涉及个人自由、财产、隐私甚至生命的事项，不论属于程序性的，还是实体性的，都必须由司法机构通过亲自“听审”或者“聆讯”作出裁判，而且这种程序性裁判和实体性裁判具有最终的权威性”。

      司法最终原则既意味着司法救济是权利救济体系中的最后一种救济手段，也意味着非经法律程序，任何主体不得改变司法裁判。

      三、完善行政纠纷解决机制 

      （一）调解

      调解一般是在行政机关的主持下，进行的行政纠纷的解决机制，通过说服教育、调停等进行的纠纷解决，调解一般在有长期稳定关系并会延续这种关系的主体之间更为有效，而行政争议当事人之间的关系正是如此。行政调解在行政争议解决中渐受重视，但其实践积累不多，功能不彰。但是法律依据缺位造成的是其适用上的混乱。

      目前调解存在的主要问题是调解主体中立性不足、调解范围不明确、调解程序不完善和调解效力不明确。要充分发挥调解对行政复议和行政诉讼的过滤和分流作用，必须从以下几个方面解决上述问题。1.增强调解主体的中立性。 调解范围是指调解适用行政争议的界限，即调解可以适用于哪些行政争议。行政复议调解和行政诉讼调解的范围是明确的，也是一致的，都适用于行政赔偿、补偿和自由裁量权案件。2.明确调解范围。调解范围是指调解适用行政争议的界限，即调解可以适用于哪些行政争议。行政复议调解和行政诉讼调解的范围是明确的，也是一致的，都适用于行政赔偿、补偿和自由裁量权案件。3.完善调解程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性不代表不需要程序。调解程序的完备程度直接关系到调解结果的公正。缺乏最低限度的程序正义，调解的正当性将令人怀疑。调解程序亟需完善的至少有三个方面：一是独立的行政争议调解程序。二是调解保密性。三是调解时限与次数。4.明确调解效力。行政复议调解书是行政复议的结案方式之一，就应该具有与行政复议决定书同等的法律效力。行政调解协议一般没有法律效力，当事人拒绝履行的，不承担法律责任。为了防止行政调解协议成为一纸空文，可以通过公证或司法确认程序赋予其强制执行力。

      （二）行政复议 

      多年来，行政复议在我国行政纠纷解决实践中发挥了重要作用。而我国很多行政争议未经行政复议就直接进入行政诉讼程序，更多行政争议未经行政复议就直接涌入信访领域，行政复议化解行政纠纷的功能离“主渠道”十分遥远。 

      这种局面的形成既有体制方面的外在原因，也有行政复议制度本身的问题。“从行政复议实践中存在的问题来看，我国的行政复议制度仍然存在较大缺陷。从整体上看，行政性有余，司法性不足。一方面，过分强调行政系统内部的自我监督，过分偏重行政效率；另一方面，忽视程序约束和行政复议的纠纷解决机理，对相对人权益的保护不充分。”亟需从以下四个方面完善行政复议制度。 1.正确定位行政复议的功能。行政复议的功能定位关乎行政复议的制度构建，是行政复议的根本问题。《行政复议法》将行政复议定位为“行政机关内部自我纠错的一种监督制度”。行政复议无疑具有内部监督的功能，构建行政复议的前提主要是基于上下级行政机关之间的领导关系。没有上下级行政机关之间的领导关系，行政复议机关就无权审查行政行为，行政相对人也就不会向其申请救济。2.保障行政复议机构独立。3.完善行政复议程序。 行政复议程序是实现复议公正的重要保障。 4.取消行政复议终局。针对行政行为的合法性审查，行政相对人不服行政复议决定的，应该有诉诸司法救济的权利且应该坚持司法最终。 

       （三）行政诉讼

      《行政诉讼法》的实施被誉为“人治时代的终结”和“法治时代的开始”。是我国民主法治发展中的一块里程碑。二十多年以来，《行政诉讼法》政府的神话思维促使其依法行政，培养了公民的主体意识引导其依法维权，构建并不断推进政府与公民在司法机关主持下的合法“对峙”，大大推进了我国民主法治进程。然而，随着民主法治的演进，行政诉讼实践面临的问题层出不穷，最突出的是立案难、审理难、执行难。“三难”问题严重制约了行政诉讼功能的发挥。

      1.合理确定行政诉讼的受案范围。受案范围的变革，首先应当是模式的变革，建议改为‘概括+反向排除’模式”。上述三种观点是分别基于实践层面、规范层面和价值层面做出的判断，结论不同可以理解。笔者认为受案范围的确定必须考虑法治建设的阶段性，尤其是法院的司法能力。行政诉讼的首要目的是保护公民权利不受行政机关的侵害，确定受案范围不应该偏离这个目的。怎样的受案范围才能有效地保护公民权利呢？探讨的焦点集中于受案范围的大小及其规范方式。公民权利是随社会发展而不断变化的，受案范围也应相向而动，保持开放性的规范方式最有利于公民权利的有效保护。“理顺司法与行政的关系，保障司法监督行政的顺利实施，这不仅是当今我国司法改革和行政诉讼走向良性运作的当务之急，而且也是消除长期困扰我们的受案范围所存在问题的根本出路。”

       2.保障法院依法独立行使审判权。 法院依法独立行使审判权是实现司法公正的前提和基础。“行政诉讼的主要问题在于法院缺乏独立性和权威性。”具体表现为司法的地方化和司法的行政化。司法的地方化使得法院对地方党政产生依附性；司法的行政化使得法官对法院整体产生依附性。司法的依附性是我国行政诉讼与生俱来的缺陷，法院要依法独立行使审判权，就必须去司法的地方化和行政化，“让法院更像法院，让法官更像法官”。从根本上讲，这有赖于司法体制改革的深入推进，仅靠《行政诉讼法》的修改而“毕其功于一役”是不现实的。

      为了提高行政审判的独立性和权威性，《行政诉讼法》的修改可谓颇费心思：在“立案难”方面，明确禁止行政机关干预法院受理行政案件；在“审理难”方面，建立了行政机关负责人出庭应诉制度，有限地扩大了提级管辖的适用范围；在“执行难”方面，完善了对拒不履行裁判的行政机关及其相关人员的惩戒制度。上述制度一定程度上有助于改善行政诉讼的外部环境，其成效如何还有待于实践检验。但是，因应十八届四中全会提出的“探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件”，《行政诉讼法》在管辖制度层面的变革——“确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，更有利于改善行政诉讼的外部环境。“行政区划与审判体制高度一致、高度切合，必然导致行政案件受到干预太多。”如果不切断省以下同级党政机关供养法院的“脐带”，司法的去地方化仍不容乐观。因为谁控制了法院的生存，谁就掌握了法院的意志。如果跨行政区域管辖制度与“省以下地方法院人财物统一管理”和“领导干部干预司法记录、通报和责任追究制度”协同实施，司法地方化的问题将在很大程度上得到解决。 

       （四）信访

      信访功能错位和适用范围过于宽泛导致“信访不信法”和信访潮的涌现，信访正面临着正当性与能力的双重困境。 改革信访已成共识，至于如何改革，目前主要有三种意见： 一是强化论，认为信访困境的形成，根源于信访部门没有纠纷处理的实权，因此主张制定《信访法》授予信访部门纠纷处理的权力；二是废除论，认为信访体制已不符合市场经济时代的要求，改革现行人大制度、确立司法权威是比建设信访制度更好的选择；三是整合论，认为信访虽有缺陷但不可缺少，可以通过整合赋予其新的活力，这是学界的主流观点。要发挥信访解决行政纠纷的作用，必须正确定位信访的功能，合理确定信访适用行政纠纷的范围。

      1.正确定位信访的功能。信访功能的定位关乎信访制度的走向。“信访制度是实现人民政治参与、民主监督、权利救济的重要渠道。”具体功能的彰显在不同时期有所不同，权利救济是现阶段信访承担的主要功能。权利救济功能的过度扩张是信访面临的主要问题，“信访制度原本是一种正常司法救济和行政救济之外的补充性救济机制，而目前最主要的功能却转变为化解纠纷和提供救济。很多群众将信访视为优于司法救济和其他行政救济的救济方式，出现了‘信访不信法’的现象。”权利救济功能过度扩张的直接后果有二：

      一是信访机构承受了太大的社会责任；二是司法权威的消解。信访的如火如荼映衬着行政复议和行政诉讼的落寞便是当下行政纠纷解决机制的真实写照。但是，作为行政纠纷解决途径，信访有着明显的缺陷：非规范性；非程序性；非专业性；缺乏交往理性和结果的高度或然性。也正因如此，有学者建议将信访的权利救济功能予以弱化，将信访部门还原为一个下情上达的信息传递机构。但是，主流观点是保持信访政治参与、民主监督功能的同时，保留权利救济作为行政纠纷解决机制的补充性功能。“信访制度严格地说不是一种特定的纠纷解决程序，但因它在我国纠纷解决系统中有不可替代的重要作用，故而应当作为一种特殊的政策性纠纷解决方式。” “毫无疑问，在中国特色的法治社会，信访仍有较大的作用空间，它作为具有一定人治性成份的解纷、救济环节，是我国现时解纷和救济机制的不可缺少的组成部分，其对法治性解纷、救济环节具有重要的补充、辅助作用。”[89]笔者认为，大量政策遗留问题以及我国历史上历次运动遗留的问题，为信访制度留下了长期存在的空间。即使是公认的法治国家（包括但不限于英、法、德、日）也存在着类似于信访的行政监察专员制度（又称申诉专员制度），何况踏上法治征程不久的中国？“我们仍然必须为人们保留将信访作为‘底线救济’的权利，必须认真对待这种权利。”

      2.合理确定信访适用行政纠纷的范围。信访权利救济功能的发挥与其适用行政纠纷的范围大小息息相关，适用范围过大或过小都不利于权利救济功能的发挥，因此，有必要明确信访适用行政纠纷的范围。在行政纠纷解决机制中，既然信访只是补充性纠纷解决途径，就应该遵循法定纠纷解决途径优先的原则。法定纠纷解决途径优先的原则决定了需要区分信访事项是否涉法涉诉。涉法涉诉信访事项应该依法终结，非涉法涉诉事项才是信访的“活动”空间。对于涉法涉诉的行政纠纷，行政复议或行政诉讼可以解决或者已经启动行政复议或行政诉讼程序的，信访部门不得受理，应该建议信访人寻求上述法定纠纷解决途径解决；已经穷尽行政复议和行政诉讼救济的，依法作出的生效的行政复议决定和判决为最终决定，信访部门不得染指，以免信访成为凌驾于法定纠纷解决途径之上的“上诉审”。对于非涉法涉诉的行政纠纷，信访也不可能包治百病，其具体适用范围可以根据国家法治发展状况适时调整。未来信访适用行政纠纷的范围应该仅限于“不属于行政复议或行政诉讼受案范围的失当行政行为”以及“现行法律框架内无法解决的重大历史遗留问题”。非涉法涉诉的行政纠纷诉诸于信访解决的，各级人民政府和县级以上人民政府工作部门可以在政策调整、利益平衡和困难救助等方面予以回应和解决。 

      四、结语 

      《黄帝内经素问》有云：“是故圣人不治已病治未病，不治已乱治未乱，此之谓也。夫病已成而后药之，乱已成而后治之，譬犹渴而穿井，斗而铸锥，不亦晚乎！”中医注重“治未病”，力求“未病先防、已病防变、愈后防复”。 

      社会纠纷犹如人体疾病，与其待疾病生成而治之，不如防患于未然。行政纠纷的事后解决意味着社会秩序的已然破坏，“治未乱”才是国家治理之上策。“未病先防”要求行政机关依法行政、尽职履责，以防行政纠纷的发生；“已病防变”要求行政机关积极面对、妥善化解已生之行政纠纷于萌芽，以防行政纠纷的激化；“愈后防复”要求行政机关从行政纠纷化解实践中总结经验、吸取教训，以防类似行政纠纷的复发。当然，行政纠纷的发生不仅仅是行政机关的原因，其预防还需要各方面的合力：立法机关的科学立法、司法机关的公正司法和全体公民的普遍守法。总而言之，对于未生之行政纠纷，要积极预防；对于已成之行政纠纷，要妥善化解。有鉴于此，建立健全行政纠纷预防和解决机制才是解决行政纠纷的根本之策。